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«Nr. 84 Strategische Regionalplanung Hannover 2011 Das Positionspapier wurde erarbeitet von den Mitgliedern des Arbeitskreises „Aufgaben einer ...»

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Positionspapier aus der ARL

Nr. 84

Strategische Regionalplanung

Hannover 2011

Das Positionspapier wurde erarbeitet von den Mitgliedern des Arbeitskreises „Aufgaben einer

strategischen Regionalplanung für eine nachhaltige regionale Entwicklung“ der ARL:

Prof. Dr. Dietrich Fürst, Hannover, Mitglied der ARL

Dipl.-Ökon. Heinz Konze, Moers, Mitglied der ARL

Prof. Dr. Axel Priebs, Region Hannover, Mitglied der ARL

Dipl.-Ing. Petra Ilona Schmidt, Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung Mecklenburg-Vorpommern, Schwerin, Mitglied der ARL Prof. Dr. Dietmar Scholich, Generalsekretär der ARL, Hannover Dr. Gerd Tönnies, Geschäftsstelle der ARL, Hannover Prof. Dr.-Ing. Dirk Vallée, Rheinisch-Westfälische Technische Hochschule Aachen, Institut für Stadtbauwesen und Stadtverkehr, Mitglied der ARL (Leiter)* * Das Positionspapier wurde aus dem Beitrag „Modell einer strategischen Regionalplanung in Deutschland“ von Dirk Vallée für den Ergebnisbericht zum o. g. Arbeitskreis entwickelt.

Geschäftsstelle der ARL: WR I „Bevölkerung, Sozialstruktur, Siedlungsstruktur“ Leitung: Dr. Gerd Tönnies (Toennies@ARL-net.de) Hannover, April 2011 Positionspapier Nr. 84 ISSN 1611-9983

Zitierempfehlung:

Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.) (2011):

Strategische Regionalplanung. Positionspapier aus der ARL, Nr. 84 URN: http:// nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-00847 Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL) Leibniz-Forum für Raumwissenschaften Hohenzollernstraße 11, 30161 Hannover Tel. (+49-511) 3 48 42-0 Fax (+49-511) 3 48 42-41 E-Mail: ARL@ARL-net.de, Internet: www.ARL-net.de Dieses Positionspapier ist auch in englischer Sprache erschienen. Die deutsche und die englische Fassung sind auf der Internetseite der ARL zum Download verfügbar (www.ARL-net.de, Rubrik „Publikationen“).

Strategische Regionalplanung Strategische Regionalplanung

1. Neue Antworten auf bekannte Fragen der Regionalentwicklung – Rahmenbedingungen und Weiterentwicklungsbedarf Die Herausforderungen, denen sich die Verantwortlichen in Politik und Verwaltung stellen müssen, um eine positive Entwicklung in ihren Regionen für die dort lebenden Menschen – und vor allem mit ihnen – zu erreichen, werden immer komplexer, vor allem jedoch immer schnelllebiger. Genannt seien hier Schlagworte wie die Anpassung an die Auswirkungen von demografischem Wandel, Klimawandel, Daseinsvorsorge und wirtschaftliche Umbrüche.

Die überörtlich und überfachlich agierende Regionalplanung bietet gesamtheitliche, d. h. integrierte Lösungen für räumliche Entwicklungen. Mit ihrem regionalspezifischen Wissens- und Informationsstand liefert sie umfassende und breite Informationen zu allen wichtigen Fragen der Raumentwicklung. Damit kann sie in besonderem Maße – aufbauend auf Analysen, Bewertungen und Prognosen – interdisziplinäre und ausgewogene Lösungsvorschläge für die komplexen planerischen Herausforderungen der heutigen Zeit unterbreiten.

Regionalplanung folgt nach § 1, Abs. 2 Raumordnungsgesetz der Leitvorstellung „einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt“. Soziale Gerechtigkeit, Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen sowie ökonomische Entwicklungsperspektiven werden gleichgewichtig und generationenübergreifend berücksichtigt.

Herausforderungen für die Regionalplanung Daraus erwachsen mit den demografischen Veränderungen, der Bedrohung der flächendeckenden Daseinsvorsorge, den zunehmenden ökologischen Belastungen und dem Klimawandel im Besonderen, den wirtschaftlichen Entwicklungsperspektiven und der Finanzknappheit der öffentlichen Haushalte besondere Herausforderungen an raumplanerische Inhalte und Prozesse.

Insbesondere die Sicherung der Daseinsvorsorge erfordert aus sozialer, ökologischer und ökonomischer Perspektive aufgrund der Langfristigkeit, der Überörtlichkeit sowie der Überfachlichkeit ihrer Voraussetzungen und Wirkungen eine besonders enge Verzahnung der Disziplinen und planerischen Ebenen. Hinzu treten prozessuale Herausforderungen aus dem Monitoring, der Öffentlichkeitsbeteiligung, Partizipation und Kommunikation sowie der Plan-Umweltprüfung. Die Zusammenhänge und Konzepte der Regionalplanung ergeben oft komplexe und schwer vermittelbare Darstellungen, die vielfach nur unvollständig oder gar nicht von den Beteiligten wahrgenommen werden.

Dieses führt zu Unverständnis bis hin zur grundsätzlichen Frage nach Sinn und Notwendigkeit der Regionalplanung. Hauptgrund dafür ist, dass die Regionalplanung viel zu selten für Umsetzungsaufgaben zuständig ist. Meist gilt der Umsetzer als Problemlöser, nicht der Konzeptentwickler.

Mit ihrer meist recht guten finanziellen und personellen Ausstattung agieren die Fachplanungen entsprechend selbstbewusst. Allerdings stoßen sie bei den Zukunftsanforderungen oft an ihre Grenzen. Aufgrund des fachlichen Optimierungsgebotes der Strategische Regionalplanung Einzelplanungen und dadurch nur bedingt ausgewogener Abstimmung mit anderen Belangen sind die Fachplanungen häufig nur unzureichend in der Lage, die komplexen Herausforderungen im Sinne des Allgemeinwohls und einer nachhaltigen und ausgewogenen Entwicklung zu bewältigen. Hier könnte eine gestärkte, problemorientierte und umsetzungsbezogene Regionalplanung Abhilfe schaffen. Allerdings fehlt es der Regionalplanung heute häufig an Möglichkeiten, an Legitimation und der Kraft zur Umsetzung.





Allerdings gerät die Regionalplanung trotz ihres breiten Grundlagenwissens über regionale Zusammenhänge, Entwicklungen und Herausforderungen sowie ihrer ausgewogenen überfachlichen Handlungskonzepte immer wieder unter politischen Druck.

Wachsende Deregulierung, Liberalisierung und Sektoralisierung verstärken den Rechtfertigungsdruck und lassen Forderungen nach einer Vereinfachung des Planungssystems bis hin zur Abschaffung einzelner Planungsebenen entstehen. Zudem wird der Ruf nach Transparenz der Entscheidungsprozesse immer lauter und die Zweifel an ihrer Durchsetzungsfähigkeit sowie der Akzeptanz und Umsetzbarkeit ihrer Konzepte werden immer stärker. Gleichzeitig stehen in der Regel die erforderlichen Ressourcen, um die Ansprüche aus der Partizipation und Beteiligung unterschiedlicher Interessengruppen und Akteure erfüllen zu können, nicht zur Verfügung oder werden nicht zur Verfügung gestellt.

Vor diesem Hintergrund hat sich der Arbeitskreis „Aufgaben einer strategischen Regionalplanung für eine nachhaltige regionale Entwicklung“ („Strategische Regionalplanung“) mit der Frage befasst, wie die Regionalentwicklung gestaltet sein muss, um ihren Mehrwert im Vergleich zu den Fachplanungen in intensivierter Zusammenarbeit mit Politik, Verwaltung und Bevölkerung zum Tragen bringen zu können. Dabei geht es im Wesentlichen um die Fokussierung einer neu geformten Regionalplanung auf strategische Inhalte und Ziele sowie um eine intensivere Verzahnung der Ordnungs- und Entwicklungsaufgabe mit der Frage, wie dadurch die Zukunft erfolgreicher gestaltet werden kann.

2. Neu geformte „Strategische Regionalplanung“ bietet Lösungen und Perspektiven für eine gestärkte Regionalplanung Der Hauptanspruch Strategischer Regionalplanung besteht darin, Orientierung zu vermitteln und eine langfristige, strategische Ausrichtung der Regionalentwicklung zu bewirken. Ein erfolgreicher Planungsprozess bedarf deswegen mehr denn je einer neuen und intensiven Verzahnung von  Leitbildern/Zielen/Vorstellungen,  Konzept/Plan und  Umsetzung, die dauerhafter und prozessorientierter angelegt ist als in der Vergangenheit.

Die Leitbilder und Ziele sollten aus den spezifischen regionalen Herausforderungen hervorgehen und in einem notwendigen Maße generalisiert und damit gut kommunizierbar sein. Sie bilden die Basis für planerische Konzepte zur Bewältigung der planerischen Anforderungen, wie z. B. durch einen Regionalplan. Sodann bedarf es der Umsetzung der Konzepte mit deutlichem Bezug zu den Leitbildern und Zielen.

Dieser dreistufige und eng verzahnte Planungsprozess wird vom Arbeitskreis als Strategische Regionalplanung bezeichnet. Strategische Planung umfasst im Sinne eines

Strategische Regionalplanung

gesamtheitlichen Planungsprozesses neben der Formulierung der Ziele die zielbezogene und konzeptgestützte Steuerung sowie deren Umsetzung.

Selbstverständlich müssen sich die Planungsakteure sinkender Steuerungsmöglichkeiten aufgrund wachsender Tendenzen zur Deregulierung, Liberalisierung und Sektoralisierung in einem immer weniger bestimmbaren Handlungsfeld bewusst sein und trotzdem ein überzeugendes Konzept liefern. Das erfordert eine fachlich übergreifende Definition der Herausforderungen und Ziele ebenso wie eine Identifizierung der prioritären Handlungsfelder. Ein solcher Prozess kann jedoch nur in Verbindung mit einem Monitoring und Controlling sowie einer umfassenden Partizipation und Kommunikation Erfolg haben. Ziele und eine zielbezogene Steuerung dürfen nicht statisch ausgerichtet sein. Sie verlangen eine dauerhafte Beobachtung, Begleitung und im Bedarfsfall eine Nachsteuerung.

Die bisher häufig zu wenig entwicklungsorientierte und zu stark regulierende Regionalplanung muss die Bedeutung ihrer Konzepte für alles raumbezogene Handeln der Akteure und für deren langfristiges Wohlsein oder gar tägliches Leben deutlich machen.

Nur dann kann sie berechtigt die stärkere Teilhabe an der Gestaltung der regionalen Entwicklung einfordern sowie ihre Bedeutung und Akzeptanz steigern. Am Beispiel der Steuerung des großflächigen Einzelhandels kann dies bereits heute nachvollzogen werden.

Strategische Regionalplanung soll auf regionalspezifische Herausforderungen Antworten geben, die dazu erforderlichen Leitplanken formulieren, Entwicklungsperspektiven und Handlungsoptionen aufzeigen und nach Möglichkeit die daraus folgenden Entwicklungsschritte initiieren bzw. ermöglichen. Dazu zählt insbesondere, die Umsetzungsschritte zu benennen, (Leuchtturm-)Projekte anzustoßen und auch für einzelne Aufgaben direkt zuständig zu sein.

In verschiedenen europäischen und deutschen Regionen sind in den letzten Jahren Planungsstrukturen und -verfahren entstanden bzw. in der Entwicklung, die Elemente eines solchen Ansatzes in konkrete Governanceformen haben einfließen lassen. Wesentliche Teile einer strategischen Planung sind dabei die Aufgaben, Träger, Prozesse, inhaltlichen Elemente sowie deren Perspektiven. Auf der Grundlage dieses Planungsverständnisses und unter Einbeziehung europäischer und nationaler Fallbeispiele hat der Arbeitskreis eine fortentwickelte Strategische Regionalplanung als gesamtheitlichen und handlungsorientierten Planungsansatz geschaffen.

3. Wie und was ist die Strategische Regionalplanung?

– Funktionsweise und Inhalte Strategische Regionalplanung umfasst steuernde Elemente und ist prozesshaft organisiert. Bereits mit dieser kurzen Definition wird deutlich, dass sie die Entwicklungsaufgabe und die Ordnungskomponente im Blick hat und im Hinblick auf die Umsetzung aktiv sein muss. Einem modernen Planungsverständnis folgend muss sie im Kern die Entwicklungsaufgabe verfolgen und diese in einem kooperativen Prozess mit Partnern umsetzen. Einer Organisation allein wird die Umsetzung z. B. aller Komponenten der Daseinsvorsorge kaum gelingen. Zudem wird etwa bei Fragen des Klimawandels, der Reduzierung der Flächeninanspruchnahme oder der Steuerung des großflächigen Einzelhandels auch deutlich, dass immer dort, wo ein Bezug zur Fläche besteht, der Bedarf an Konfliktmanagement gegeben ist. Dies macht für die regionale Ebene Regeln erforderlich, wie sie z. B. durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung bestehen und mangels Alternativen mit gleicher Bindungskraft auch weiterhin gelten sollten. Informelle Prozesse allein reichen hier oft nicht aus. Sie sind nicht in der Lage, Strategische Regionalplanung Fehlhandlungen (absichtlich oder durch Unterlassen) zu sanktionieren. Dafür können nur die Grundsätze und verbindlichen Ziele der Raumordnung sorgen. Sie bieten zudem den Vorteil von Transparenz und Planungssicherheit für alle Beteiligten, indem der Rahmen klar abgesteckt, eine Gleichbehandlung gewährleistet und damit die Gefahr intransparenter Aushandlungsprozesse deutlich reduziert ist.

So läuft Strategische Regionalplanung – Prozess Bei der Regionalplanung geht es um komplexe Aufgaben und große Räume. Um die notwendigen Ziele und Umsetzungsschritte auch vermitteln und die relevanten Akteure einbinden zu können, ist die prozessuale Ebene von besonderer Wichtigkeit. Mit selbst beeinflussbaren Inhalten, über eine Verzahnung von Leitbild und Konzept sowie mit Entscheidungs- und Beteiligungsstrukturen kann die Strategische Regionalplanung wesentliche Grundlagen für eine Eigenverantwortlichkeit und den Umsetzungsbezug bereiten.

Strategische Regionalplanung gelingt am besten, wenn prioritäre Handlungsfelder unter Berücksichtigung der Aufgaben und verfügbaren Ressourcen identifiziert und zur Umsetzung der Konzepte aktiv angegangen werden. Für die erfolgreiche Aufgabenwahrnehmung sind die relevanten Akteure zu integrieren und zu moderieren. Damit wachsen die Chancen, zügig zu sichtbaren Problembewältigungen zu gelangen. Eine wesentliche Aufgabe der Strategischen Regionalplanung kann dabei in der Formulierung und Adressierung der prioritären Handlungsfelder mit klar formulierten Umsetzungsaufträgen, auch an sich selber, gesehen werden.

Ferner ergibt sich für die Strategische Regionalplanung die Notwendigkeit, die Wirkungen der Konzepte und Umsetzungsschritte zu begleiten, zu überprüfen und gegebenenfalls gegenzusteuern. Sie hat den Prozess zu kommunizieren und muss die Partner an der Formulierung der Ziele und Konzepte partizipieren lassen. Nur so kann glaubhaft gemacht werden, dass die regionale Verantwortung wahrgenommen wird und die Konzepte dynamisch die Bedürfnisse der Betroffenen aufgreifen, wenn die Entwicklungsaufgabe dies erfordert und der Ordnungsrahmen es erlaubt. Durch Monitoring und Controlling sowie eine umfassende Kommunikation und Öffentlichkeitsbeteiligung können diese Aufgaben geleistet werden.

Wichtig ist, die einzelnen Aufgaben und Ergebnisse sowie die Prozesse zur Entscheidungsfindung und Maßnahmenumsetzung an funktionalen Räumen auszurichten und sich nicht in erster Linie an engen administrativen Grenzen zu orientieren.



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