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«Protokoll Einführung Frauke Seidensticker, stellvertretende Direktorin des Deutschen Instituts für Menschenrechte und Moderatorin der ...»

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Der neue Nationale Präventionsmechanismus (NPM) zur Verhütung von

Folter und Misshandlung in Deutschland

Fachtagung des Deutschen Instituts für Menschenrechte

15. Februar 2008, Zimmerstr. 26/27, 10969 Berlin, Konferenzraum

Protokoll

Einführung

Frauke Seidensticker, stellvertretende Direktorin des Deutschen Instituts für Menschenrechte und

Moderatorin der Veranstaltung, betont einleitend den präventiven Ansatz des Fakultativprotokolls zum

Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe vom 18. Dezember 2002 (OPCAT). Dieses errichtet ein System regelmäßiger Besuche, die von einem unabhängigen internationalen Unterausschuss für Prävention und einem unabhängigen Nationalen Präventionsmechanismus (NPM) an Orten, an denen Personen die Freiheit entzogen ist, durchgeführt werden, um Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe zu verhindern. Sie erläutert zudem die kritische Position des Deutschen Instituts für Menschenrechte gegenüber der derzeit in Deutschland geplanten Ausgestaltung des NPM; es sei fraglich, ob diese den Anforderungen des Fakultativprotokolls an einen NPM – Unabhängigkeit, Professionalität, Diversität und Bereitstellung der erforderlichen Ressourcen – gerecht wird. Sie bringt deutlich zum Ausdruck, dass das Ergebnis schließlich ein effektiver Mechanismus sein müsse.

Im Anschluss daran hebt Prof. Dr. Herta Däubler-Gmelin, Vorsitzende des Bundestagsausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe, hervor, dass sie den NPM für sehr wichtig halte und dieser dringend erforderlich sei. Es dürfe jedoch nicht vergessen werden, dass bei der Folterprävention auch noch andere Akteure eine Rolle spielen. Sie lobt das vom Deutschen Institut für Menschenrechte herausgegebene Policy Paper zu diesem Thema (No. 2: Das neue Zusatzprotokoll zur UN-Anti-FolterKonvention, 2004) und den Beitrag des Instituts auf dem Weg zur Zeichnung des OPCAT. Sie unterstreicht, dass darauf geachtet werden müsse, dass der NPM überhaupt funktioniert und dass die Abdeckung der gesamten Breite der zu besuchenden Einrichtungen sichergestellt wird.

Lücken im und Probleme beim Schutz vor Folter und Misshandlung in Deutschland – Beispiele Im ersten Teil der Veranstaltung werden bestehende Lücken im und Probleme beim Schutz vor Folter und Misshandlung anhand ausgewählter Beispiele der verschiedenen vom NPM abzudeckenden Bereiche deutlich gemacht und diskutiert. Dr. Helmut Pollähne, Universität Bremen, geht hierbei auf die Probleme in den Psychiatrien, insbesondere hinsichtlich der in diesem Bereich bereits bestehenden Besuchskommissionen, ein. Prof. Dr. Dr. Rolf Dieter Hirsch, Chefarzt der Abteilung für Gerontopsychiatrie und -psychotherapie und des Gerontopsychiatrischen Zentrums der Rheinischen Kliniken Bonn, macht auf die zum Teil desaströsen Zustände in deutschen Pflegeeinrichtungen aufmerksam. Dr.

Gabriele Klocke von der Universität Regensburg verdeutlicht die Schwierigkeiten in Justizvollzugsanstalten und Udo Behrendes, Polizeidirektor der Polizeiinspektion Mitte in Köln, veranschaulicht die Problematik in Bezug auf die Polizei am Beispiel der Polizeiwache Eigelstein in Köln, in der im Jahr 2002 sechs Beamte einen gefesselten Randalierer in der Gewahrsamszelle mit Schlägen und Tritten misshandelten.

Bei den Ausführungen und in den Diskussionen wird deutlich, dass es in allen Bereichen nach wie vor unterschiedlichste Formen von Misshandlung und erhebliche Lücken im Schutz hiergegen gibt. Besonders im Bereich der Altenpflege scheint physische und psychische sowie sexuelle Gewalt keine Seltenheit zu sein. Zwar wurden vor allem in psychiatrischen Krankenhäusern Besuchskommissionen eingeführt, um dem Mangel an ausreichenden Schutzvorkehrungen abzuhelfen; auch seien diese Kommissionen als Teil eines NPM in Deutschland bereits in Betracht gezogen worden. Jedoch werde bei Heranziehung der vom OPCAT an einen solchen Mechanismus gestellten Anforderungen deutlich, dass die Besuchskommissionen, auch wenn sie in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich ausgestattet sind, diesen Kriterien nicht entsprechen. Insbesondere die Unabhängigkeit der Besuchskommissionen sowie die mangelnde quantitative Ausstattung, die eine effektive Arbeit sehr erschwere, seien problematisch. Gefordert werden daher die Formulierung von Mindeststandards sowie die Anpassung des Systems der Besuchskommissionen an die Erfordernisse des OPCAT. Es müsse auch eine Koordination zwischen den Einrichtungen stattfinden, wofür die Kriminologische Zentralstelle in Wiesbaden allenfalls der Anfang sein könne. Es sei daher die Errichtung eines angemessenen Kontrollsystems erforderlich, wobei der NPM und die Besuchskommissionen nur zwei Bausteine neben vielen (Rechtsschutz, Nichtregierungsorganisationen usw.) seien.

Weiter wird hervorgehoben, dass es verschiedene Kontrollmechanismen („Controlling“) geben müsse, und zwar extern (Dienst-, Rechts- und Fachaufsicht sowie gerichtlicher Rechtsschutz), intern (Patientenfürsprecher/in o. Ä. und Beschwerdemanagement) und von unabhängiger Seite (Beschwerdestellen, Patientenanwälte/anwältinnen und Besuchskommissionen). Betont wird neben den Besuchen vor Ort auch die zweite Ebene, die Empfehlungen der verschiedenen Kontrollmechanismen und was mit ihnen geschieht. Beispielsweise würden in manchen Kliniken die Empfehlungen bis zum nächsten Besuch des entsprechenden Gremiums umgesetzt, in anderen Kliniken hingegen werde darauf nicht reagiert, so dass die gleichen Missstände fortbestünden. Ebenfalls als problematisch wird die Tatsache angesehen, dass die Berichte der Besuchskommissionen unter Verschluss bleiben und so z. B.





die Pflegekräfte die Ergebnisse nicht erfahren, was zur Folge haben kann, dass die Besuche als rein bürokratische Angelegenheit empfunden werden. Betont wird aber auch, wie wichtig ein unabhängiges Monitoring sei, etwa des Europäischen Komitees zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (CPT), das in manchen Bereichen mehr bewirke, als der formelle Rechtsschutz, der zum Teil gar nicht stattfinde.

Thematisiert werden auch bestimmte Situationen und Umstände, die Misshandlungen an Orten der Freiheitsentziehung begünstigen. Im Bereich der Justizvollzugsanstalten werden hierzu folgende Stichworte genannt: Kontrollreduktion (z. B. Einzelhaft und Alarm); die Ausübung unmittelbaren Zwangs (bspw. Sicherung/Disziplinierung und Durchsuchung); Überfüllung (Hafträume, Besucherräume, Freistundenhöfe, enge Transportbusse); kommunikative Nachteilsposition (Fremdsprachigkeit und Analphabetismus); „Subkulturmanagement“ („Non-helping bystander“; „nützliche“ Gefangene; subkulturelle Gerichtsbarkeit unter den Gefangenen); Gefängnistechnik (z. B. Missbrauch der Gegensprechanlage, etwa durch Übermittlung privater Informationen über mehrere Sprechanlagen; Gefahr eines faktischen Kontrolldefizits bei gleichzeitiger Kontrollillusion, weil eine „face-to-face“ Kommunikation fehlt – Beispiel Siegburg); Nachtschicht als enthemmender Stressor (Störung des „zirkadianen Rhythmus“ mit der Folge gereizten Verhaltens der Aufseher/innen).

Bei der Polizei wird eine besondere Problematik darin gesehen, dass jeder polizeiliche Gewaltmissbrauch eine Straftat darstellt, was aufgrund des Legalitätsgrundsatzes dazu führt, dass der tatbeobachtende Polizist oder die tatbeobachtende Polizistin verpflichtet ist, den Kollegen oder die Kollegin sofort anzuzeigen. Geschieht dies nicht, macht er oder sie sich selbst strafbar. Diese Pflicht zur Anzeige habe jedoch den Effekt, dass eine „Mauer des Schweigens“ entstehe. Es wird ferner ausgeführt, dass die Grenzen zwischen rechtmäßigem polizeilichem Gewaltgebrauch und Gewaltmissbrauch fließend seien, und dass die häufigsten minderschweren Fälle polizeilichen Gewaltmissbrauchs im Zuge individueller, situativer Überforderung in aggressiv aufgeladenen Konfliktsituationen geschähen. Als weitere Ursachen für „Grenzüberschreitungen“ der Polizei werden schlechte Arbeitsbedingungen, hohe Arbeitsbelastung, der ständige Umgang mit dissozialen und aggressiven Personen(-gruppen), Führungsmängel, fehlende Anerkennung, unzureichende Aus- und Fortbildung sowie fehlende Unterstützung durch Beratung, Coaching und Supervision genannt. Gefordert werden entsprechende Maßnahmen, wie verbesserte Rahmenbedingungen für praxisorientierte Aus- und Fortbildung. Plädiert wird auch für die Einrichtung von Schlichtungsinstanzen für die minderschweren Alltagsfälle, damit die Mauer des Schweigens durchbrochen werden könne. Hierfür müsse allerdings das Rechtssystem verändert werden. Ferner wird die Benennung von Polizeibeauftragten angeregt, wobei auch die Anrufungsmöglichkeit aus der Polizei heraus, ähnlich des Verfahrens beim Wehrbeauftragten, gegeben sein müsse; der oder die Polizeibeauftragte müsse mehr als nur eine Kontrollinstanz sein.

Sehr deutlich wird auch gemacht, dass die derzeit geplante Personalstruktur des NPM schon allein für das Themenfeld „Besuche von Polizeigewahrsamseinrichtungen“ sowohl quantitativ als auch qualitativ unzureichend ist. „Regelmäßige Besuche“ in geschätzten 1.000 polizeilichen Dienstgebäuden – mobile Einrichtungen bei Sondereinsätzen nicht mitgerechnet – seien von vier ehrenamtlichen Personen nicht zu leisten. Unter qualitativen Aspekten sei auch fraglich, ob bei nur vier Kommissionsmitgliedern die Expertise vorhanden sein könne, sich in die jeweils besonderen Belange der einzelnen Institutionen hineinzuversetzen. Um Polizeibehörden und Ministerien „auf Augenhöhe“ zu beraten, bedürfe es spezifischer Fachkenntnisse für die Bewertung der vielfältigen Rahmenbedingungen polizeilicher Freiheitsentziehungen aus rechtlicher, polizeitaktischer (z. B. Eigensicherung) und psychosozialer Sicht.

Abschließend wird die Befürchtung ausgedrückt, dass der geplante NPM nur von symbolischer Bedeutung sein und allenfalls als „Türöffner“ für ein wichtiges Themenfeld fungieren könne. Die Amtsinhaber/innen des NPM selbst sollten nach außen treten und klar machen, dass sie mit dem Umfang der Aufgaben überfordert sind. Es bleibe zu hoffen, dass ein solches Aufzeigen der defizitären Strukturen unter Praxisbedingungen zur schnellen und deutlichen Nachbesserung der Ressourcen des NPM führen werde. Als Beispiel wird auf die (unter Ronald Barnabas Schill wieder abgeschaffte) Polizeikommission in Hamburg verwiesen, die ähnlich ausgestattet (drei ehrenamtliche Stellen plus Sekretariat) und lediglich für die Gewahrsamseinrichtungen der Hamburger Polizei zuständig war; in jedem ihrer Berichte gab sie an, mit dieser Aufgabe hoffnungslos überfordert zu sein.

In der Diskussion zu diesen Themen wird u. a. die schwierige Beweislage bei Misshandlungen im Polizeigewahrsam problematisiert, da dort in der Regel die Öffentlichkeit fehle und Kollegen und Kolleginnen nur selten gegeneinander aussagen (Ausnahme etwa im Fall Eigelstein, der ohne die Anzeige aus dem Kollegenkreis nicht aufgeklärt worden wäre). Als problematisch wird auch das enge Verhältnis zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft gesehen, das der Aufklärung von Übergriffen abträglich sein könne. Ferner wird die Kritik eingebracht, dass die von den Vereinten Nationen regelmäßig geforderten Statistiken zu polizeilichen Übergriffen immer noch nicht eingeführt wurden. Gegen diese Position wird allerdings angeführt, dass Statistiken nicht zum Selbstzweck geführt werden dürften. Dabei wird auf die Unwegsamkeiten beim Führen von Statistiken hingewiesen und die Position vertreten, dass die Auswertung solcher Statistiken keinen Nutzen habe. Unterschiedliche Meinungen werden ferner hinsichtlich der Stichworte Polizeikultur und „Korpsgeist“ vertreten. Zumindest bleibt unbestritten, dass die Polizeikultur weiter erforscht werden müsse. Eine Differenzierung könne auch zwischen notwendigem „Teamgeist“ und der Folterprävention abträglichem „Korpsgeist“ (negativ verstanden) innerhalb der Polizei gemacht werden. Kritik begegnet auch die Forderung nach Schlichtungsinstanzen bei der Polizei bzw. die darin gesehene Aufweichung des Legalitätsprinzips.

Kontrovers wird schließlich die Bedeutung der gemeinsamen Unterbringung von Strafgefangenen bei Suizidgefahr nach dem Bayerischen Strafvollzugsgesetz von 2008 diskutiert. Der Ansicht, hier sollten Gefangene laienpsychologisch tätig werden, wird entgegengehalten, dass durch das Gesetz keine Verantwortlichkeit oder psychologische Unterstützung geschaffen werde, sondern es sich lediglich um eine psychosoziale Maßnahme handele.

Der Nationale Präventionsmechanismus als Instrument gegen Folter und Misshandlung Im zweiten Teil der Fachtagung wird nach zwei einleitenden Referaten eingehender über den NPM als Instrument gegen Folter und Misshandlung diskutiert. Hierzu macht zunächst Dr. Hans-Jörg Behrens, LL. M., Ständiger Vertreter der Beauftragten für Menschenrechtsfragen im Bundesministerium der Justiz, Ausführungen zum Umsetzungsstand des OPCAT in Deutschland; im Anschluss erörtert Privatdozent Dr. Axel Dessecker, stellvertretender Direktor der Kriminologischen Zentralstelle (KrimZ), die institutionelle Anbindung des NPM an die KrimZ.

Dabei wird auf die Entstehungsgeschichte des NPM eingegangen. Erwähnt wird das zunächst vorgeschlagene Modell, welches für die Länderebene eine sechzehnköpfige Kommission vorsah. Bereits diese Lösung, die von vorneherein insbesondere wegen finanzieller Erwägungen scheiterte, wurde als zu klein kritisiert. In einem weiteren Versuch wurde eine Kommission bestehend aus vier ehrenamtlichen Personen vorgeschlagen. Die Verhandlungen über diesen Entwurf kamen erst wieder voran, nachdem Hessen den Vorschlag eingebracht hatte, die bestehenden Strukturen der KrimZ in Wiesbaden zu nutzen, um der Forderung nach Bürokratieabbau gerecht zu werden. Die Länder stellten ihre Zustimmung zum OPCAT unter die Bedingung, dass die Obergrenze für den Länderanteil am Budget eines NPM 200.000 Euro nicht überschreiten dürfe. Im September 2006 erfolgte dann die Zustimmung des Bundeskabinetts zur Zeichnung. Der vom Bundeskabinett verabschiedete Gesetzesentwurf (Bundesratsdrucksache 15/08, 04.01.08) wird voraussichtlich im März 2008 im Bundestag eingebracht werden, so dass der Gesetzgebungsprozess wahrscheinlich vor dem Sommer abgeschlossen sein wird. Im Dezember könnte dann bereits während der Tagung der Generalversammlung der Vereinten Nationen die Ratifikation des Fakultativprotokolls durch die Bundesrepublik erfolgen.



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