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«Ökonomische Ursachen und Folgen von Migration Klaus F. Zimmermann Januar 2012 Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit Institute for the Study of ...»

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IZA Standpunkte Nr. 47

STANDPUNKTE

Ökonomische Ursachen und Folgen von Migration

Klaus F. Zimmermann

Januar 2012

Forschungsinstitut

zur Zukunft der Arbeit

Institute for the Study

of Labor

Ökonomische Ursachen und Folgen

von Migration

Klaus F. Zimmermann

IZA und Universität Bonn

IZA Standpunkte Nr. 47

Januar 2012

IZA

Postfach 7240

53072 Bonn

Tel.: (0228) 3894-0

Fax: (0228) 3894-180

E-Mail: iza@iza.org

Die Schriftenreihe “IZA Standpunkte” veröffentlicht politikrelevante Forschungsarbeiten und Diskussionsbeiträge von IZA-Wissenschaftlern, IZA Research Fellows und IZA Research Affiliates in deutscher Sprache. Die Autoren sind für den Inhalt der publizierten Arbeiten verantwortlich. Im Interesse einer einheitlichen Textzirkulation werden Aktualisierungen einmal publizierter Arbeiten nicht an dieser Stelle vorgenommen, sondern sind gegebenenfalls nur über die Autoren selbst erhältlich.

IZA Standpunkte Nr. 47 Januar 2012

ZUSAMMENFASSUNG

Ökonomische Ursachen und Folgen von Migration * Der Beitrag gibt einen Einblick in das ökonomische Verständnis der Ursachen und Folgen wirtschaftlich bedingter Migration. In ökonomischen Systemen ist Arbeitskräftemobilität für die Verbesserung der Allokation und der Verteilung der volkswirtschaftlichen Ressourcen sehr wesentlich. Angesichts eines wachsenden Fachkräftemangels bei weiter hoher Arbeitslosigkeit unter gering Qualifizierten bleibt die Anwerbung internationaler und europäischer Fachkräfte eine zentrale politische Gestaltungsaufgabe für jede Volkswirtschaft.

Der Beitrag schließt deshalb mit einer Bewertung der neuesten Initiativen zur Steuerung qualifizierter Zuwanderung in Deutschland und Österreich.

JEL-Codes: F22, J21, J61 Schlagworte: Zuwanderungspolitik, Arbeitsmigration, Integration, Ungleichheit, Punktesystem, Demografischer Wandel

Kontaktadresse:

Klaus F. Zimmermann IZA Postfach 7240 D-53072 Bonn E-Mail: direktor@iza.org * Dies ist eine überarbeitete Fassung meines Vortrages beim Österreichischen Wissenschaftstag 2011 zum Thema Migration in Semmering. Ich bin Ulf Rinne und Teilnehmern der Tagung für Anregungen und Hinweise sehr dankbar. Diese Darlegungen stützen sich auf vielfältige eigene Aufarbeitungen zum Thema, bsw. Holger Hinte, Ulf Rinne und Klaus F. Zimmermann (2011): Zuwanderung, Demografie und Arbeitsmarkt: Fakten statt Vorbehalte, IZA Standpunkte Nr. 37, und Amelie F. Constant und Klaus F. Zimmermann, Migration, Ethnicity and Economic Integration, in: Miroslav N. Jovanovic (ed.), International Handbook of Economic Integration. Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2011, 145Einleitung Der vorliegende Beitrag schlägt einen Bogen von der Diskussion der ökonomischen Dimension von Zuwanderung und Integration bis hin zu den neuerdings in Österreich wie auch in Deutschland intensivierten Debatte um eine aktive Steuerung qualifizierter Zuwanderung. Es werden die ökonomischen Ursachen und Folgen von Migration anhand der Ergebnisse einer Reihe von Studien diskutiert und so die grundlegenden ökonomischen Zusammenhänge transparent und verständlich gemacht.1 Ein solches Verständnis ist wichtig – nicht nur für die Formulierung von Politikmodellen, wie sie zuletzt Österreich mit der „Rot-Weiß-Roten Karte“ vorgenommen hat, sondern auch für deren Vermittlung in der Öffentlichkeit. Denn der Erfolg von Migrationspolitik bemisst sich auch am Grad der Zustimmung der einheimischen Bevölkerung zu etwaigen Politikmaßnahmen.

Arbeitskräftemobilität ist zentral für die Verbesserung der Allokation und die Verteilung volkswirtschaftlicher Ressourcen. Angesichts eines wachsenden Fachkräftemangels bei weiter hoher Arbeitslosigkeit unter gering Qualifizierten wird die Anwerbung internationaler und europäischer Fachkräfte zu einer wichtigen politischen Gestaltungsaufgabe. Zusätzliche Fachkräfte bringen Wohlstand und bauen wirtschaftliche Ungleichheit ab, da sie auch gering Qualifizierte in Arbeit bringen. Die globalisierte Welt und die demografischen Verwerfungen verlangen nach einer schnellen Anpassung.

Mit der europäischen Integration und insbesondere dem gemeinsamen EuroWährungsraum sind zudem Wechselkurse und Außenwirtschaftspolitik als Vgl. für eine Einführung in die ökonomische Analyse den Handbuchartikel von Amelie F.

Constant und Klaus F. Zimmermann, Migration, Ethnicity and Economic Integration, in:

Miroslav N. Jovanovic (ed.), International Handbook of Economic Integration. Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2011, 145 - 168. Dieser Survey referiert über den Kernbestand der Migrationsökonomie auch die ökonomischen Ansätze zur ethnischen Identitätsforschung, die im Beitrag von Jean Phinney, Acculturation of migrants: The contribution of the receiving society, in diesem Tagungsband, angesprochen werden.

Flexibilitätsinstrumente entfallen. Auch deswegen hat sich die Bedeutung flexibler Arbeitsmärkte verstärkt. In dem Maße wie Europa zusammenwächst müssen sie für einen größeren Teil der nötigen Anpassungsreaktionen sorgen.

Vor diesem Hintergrund sind politische Initiativen zur Stärkung der ökonomischen Zuwanderungskomponente von erheblicher Bedeutung. Der vorliegende Beitrag argumentiert zunächst auf Basis der deutschen Erfahrungen. Er skizziert einen Vorschlag für ein Punkte-Auswahlsystem für die Zuwanderung von Arbeitskräften nach Deutschland. Abschließend folgt in diesem Zusammenhang eine erste Bewertung der österreichischen „Rot-WeißRoten Karte“.





Zuwanderung in ökonomischer Betrachtung

Ökonomische Modelle unterstellen typischerweise, dass die Entscheidung zur Migration in einem rationalen Kalkül unter Berücksichtigung des zu erwartenden Nutzens sowie der entstehenden monetären und psychischen Kosten (etwa durch Umzug und Trennung von Familie oder sozialem Umfeld) getroffen wird. In diesem Rahmen vermögen Analysen der weltweiten Wanderungsbewegungen die wesentlichen Beweggründe der Entscheidung zur Migration und ihre Auswirkungen identifizieren. Auf diese Weise stellt die Migrationsforschung den politischen Entscheidungsträgern eine Grundlage bereit, auf der sich evidenzbasierte Politikkonzepte entwickeln lassen.

Eine rein ökonomische Betrachtung von Zuwanderung ist jedoch vielen Menschen suspekt. Diese Sichtweise ignoriere die humanitäre Dimension und reduziere Zuwanderer auf ihren Nutzen als Arbeitskraft. Die Forderung nach einer expliziten „Auswahl“ von Zuwanderern und klaren Integrationsanforderungen erscheint in dieser Perspektive zumindest anrüchig.

Dabei wird jedoch ausgeblendet, dass es gute Gründe für eine Begrenzung von Zuwanderung geben kann, die man sorgfältig und transparent abwägen muss. Eine Analyse der Faktenlage verdeutlicht, dass die Zuwanderung qualifizierter Arbeitskräfte generell klare ökonomischen Vorteile bringt.2 Obwohl etwa in Deutschland Zuwanderung bislang eher passiv hingenommen denn aktiv gestaltet wurde, fällt die Bilanz der jüngeren Zuwanderungsgeschichte sogar unter diesen Voraussetzungen per Saldo günstig aus. Eine aktive und steuernde Zuwanderungspolitik wird die Wohlfahrtsgewinne durch Zuwanderung weiter vergrößern und ist ein wichtiges Fundament für eine noch größere Akzeptanz von Migration in unserer Gesellschaft.

Zuwanderung schafft Arbeitsplätze und reduziert Ungleichheit

Hinsichtlich der Zuwanderung gibt es derzeit noch viele Vorbehalte. Häufig wird die Befürchtung geäußert, dass die Beschäftigung von Einheimischen durch Zuwanderung gefährdet ist. Die simplifizierende Rechnung, dass ein zusätzlich erwerbstätiger Zuwanderer unweigerlich zu einem arbeitslosen Einheimischen führt, ist jedoch falsch. Denn ein zusätzlicher beschäftigter qualifizierter Zuwanderer erzeugt neue Nachfrage nach geringer qualifizierter Arbeit – etwa im Bereich einfacher Dienstleistungen. Im Ergebnis entstehen so im Umfeld jeder erwerbstätigen Fachkraft bis zu drei zusätzliche Arbeitsplätze für Geringqualifizierte.

Die Zuwanderung von Fachkräften führt also zu einer steigenden Nachfrage nach geringer qualifizierter Arbeit, was wiederum auch einen Anstieg des Lohnniveaus in diesem Segment nach sich zieht. Berechnungen für die USA zeigen, dass rund 90 Prozent der Einheimischen einen Lohnanstieg aufgrund von Zuwanderung verzeichnen konnten.3 Damit führt Vgl. Holger Hinte, Ulf Rinne und Klaus F. Zimmermann (2011): Zuwanderung, Demografie und Arbeitsmarkt: Fakten statt Vorbehalte, IZA Standpunkte Nr. 37.

Vgl. Gianmarco Ottaviano und Giovanni Peri (2006): The Economic Value of Cultural Diversity: Evidence from US Cities, Journal of Economic Geography, 6(1), S. 9-44.

Zuwanderung zu positiven Lohneffekten für den überwiegenden Teil der Bevölkerung.

Allerdings steigen gleichzeitig die Löhne der qualifizierten Einheimischen bei Zuwanderung von Fachkräften nicht in dem Maße, wie sie bei Fachkräftemangel sonst gestiegen wären. Die relative Einkommensposition der besser Verdienenden verschlechtert sich somit und die ungleiche Verteilung der Einkommen wird geringer. Dieser Effekt lässt sich mit einer empirischen Untersuchung der Einkommensverteilung in Westeuropa belegen.4 Hier zeigte sich, dass die Ungleichheit der Einkommen mit steigendem Bevölkerungsanteil der Ausländer abnahm.5 Die genannten ökonomischen Zusammenhänge der Zuwanderung in Bezug auf die Lohnentwicklung widerlegen somit die verbreitete Meinung, dass Zuwanderung sozialen Sprengstoff beinhalten muss. Das Gegenteil ist zutreffend: Wenn keine Fachkräfte ins Inland geholt werden, verschlechtert das die Chancen geringer qualifizierter Menschen weiter. Es entsteht dann erst recht eine Zwei-Klassen-Gesellschaft, in der die einen kaum Chancen auf dem Arbeitsmarkt haben und die anderen so stark gesucht sind, dass sie maximale Einkommen und Privilegien einfordern können. Hierin liegt eine erhebliche Brisanz und eine derartige Entwicklung beinhaltet tatsächlich sozialen Sprengstoff.

Vgl. Klaus F. Zimmermann und Martin Kahanec (2009): International Migration, Ethnicity and Economic Inequality, in: Wiemer Salverda, Brian Nolan und Timothy M. Smeeding (Hrsg.): The Oxford Handbook of Economic Inequality, Oxford, S. 455-490.

Wanderungsbewegungen bestimmen auch sehr langfristig die Verteilung des weltweiten Wohlstandes. Der Beitrag von Johannes Krause, Der Urmensch in uns: Genetische Vermischungen bei der Ausbreitung des modernen Menschen, in diesem Tagungsband, dokumentiert die Verbreitung und Vermischung des genetischen Codes. Die Studie von Quamrul Ashraf und Oded Galor, The Out of Africa Hypothesis, Human Genetic Diversity and Comparative Economic Development, die im American Economic Review erscheinen wird, zeigt, dass etwa 15% der gegenwärtigen globalen Variation der Pro-KopfEinkommensverteilung durch Faktoren erklärbar sind, die über 100 000 Jahre zurückliegen und mit den seinerzeitigen Wanderungsbewegungen zusammenhängen.

Zuwanderung entlastet die öffentlichen Haushalte

Eine weitere populäre These, die häufig gegen Zuwanderung vorgebracht wird, besagt, dass die hohe Arbeitslosigkeit von Ausländern für eine erhebliche Kostenbelastung der öffentlichen Haushalte sorge. Zuwanderung führe so de facto zum Einfall in die sozialen Sicherungssysteme.

Empirische Befunde widersprechen diesem Bild jedoch entschieden.

So haben im Jahr 2004 die aus Steuern und Sozialabgaben von Ausländern resultierenden deutschen Staatseinnahmen die Transferausgaben an Ausländer mit rund 2.000 Euro pro Person deutlich überschritten.6 Die Hauptursache dafür ist die vergleichsweise günstige Alterstruktur dieser Bevölkerungsgruppe. Gleichzeitig verdeutlicht die Analyse, dass sich durch eine bessere Arbeitsmarktintegration die Bilanz der Ausländer noch deutlich steigern ließe.

Obwohl Untersuchungen über die Inanspruchnahme der Leistungen des Wohlfahrtsstaates gezeigt haben, dass die Inanspruchnahme der Zuwanderer über derjenigen der Einheimischen liegt, findet auch das Bild des „Wohlfahrtstourismus“ keine Bestätigung und ist bei näherer Betrachtung in ganz Europa unbegründet.7 So ist zwar beispielsweise in Deutschland das Arbeitslosigkeitsrisiko unter Ausländern etwa doppelt so hoch wie unter Einheimischen. Berücksichtigt man in dieser Betrachtung jedoch Faktoren wie etwa Alter, Geschlecht, Ausbildung, Art der Beschäftigung und Berufserfahrung, so stellt man fest, dass die Rate der Inanspruchnahme von Sozialleistung dann in der einheimischen Bevölkerung höher ist als unter den vergleichbaren Ausländern.

Vgl. Holger Bonin (2006): Der Finanzierungsbeitrag der Ausländer zu den deutschen Staatsfinanzen: Eine Bilanz für 2004, IZA Discussion Paper, Nr. 2444.

Vgl. Corrado Giulietti, Martin Guzi, Martin Kahanec und Klaus F. Zimmermann (2011):

Unemployment Benefits and Immigration: Evidence from the EU, IZA Discussion Paper, Nr.

6075.

Diese Ergebnisse sprechen dafür, dass der höhere Anteil von Arbeitslosen unter Zuwanderern mit einer falschen Migrations- und Integrationspolitik und einer fehlenden Zuwanderungssteuerung zusammenhängt.

Die verpasste Chance der EU-Osterweiterung Die oben genannten Effekte der Zuwanderung lassen sich anhand der Erfahrungen im Zuge der EU-Osterweiterung in den Jahren 2004 und 2007 verdeutlichen.8 Es zeigt sich, dass sich die verspätete Öffnung der Arbeitsmärkte in Deutschland und Österreich für diese beiden Länder nachteilig ausgewirkt hat. Andere Länder (vor allem Irland, Schweden und Großbritannien) haben im Gegenzug davon profitiert, schon frühzeitig die Freizügigkeit für die neuen EU-Bürger aus Osteuropa realisiert zu haben.

Die Gesamtzahl der Zuwanderer aus den neuen Mitgliedstaaten hat zwischen 2003 und 2007 bei sehr ungleicher Verteilung zwischen den Zielländern der alten EU deutlich zugenommen. Von einer Massenmigration, wie sie vor der EU-Osterweiterung befürchtet worden war, kann allerdings keine Rede sein. Der Anteil der Einwanderer aus den Beitrittsländern in die alten EU-Staaten ist weiterhin geringer als derjenige von Zuwanderern aus Drittstaaten. Die praktizierten Übergangsregelungen zur Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit haben offenkundig viele qualifizierte Zuwanderer aus den Beitrittsländern des Jahres 2004 nach Irland oder Großbritannien „umgeleitet“, während Spanien und Italien die primären Zielländer für Einwanderer aus Bulgarien und Rumänien sind.



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