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März 2011

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680 Mannheim

Prof. Dr Andreas Löschel, r. L Christia Reif, Ma ane artin Kester rnich, Simon Koesler, Daniel Osbe D erghaus Prof. Dr jur. Stefan Korioth r. n (Lud dwig-Maxim ilians-Unive ersität Münc chen) Im Au uftrag des H Hessischen Ministerium für ms Umwelt, En nergie, Land dwirtschaft und Verbraucherschutz u z

INHALTSVERZEICHNIS

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Zusammenfassung

1  Einleitung

2  Der Emissionshandel in der EU

2.1  Die Entwicklung des Emissionshandels

2.1.1  Handelsperiode 1 (2005-2007)

2.1.2  Handelsperiode 2 (2008-2012)

2.1.3  Handelsperiode 3 (2013-2020)

2.1.4  Post 2020

2.2  Die Struktur der Anlagen in Deutschland

3  Abschätzung der veränderten Einnahmen auf Bundes- und Länderebene durch die zukünftige Auktionierung

3.1  Ökonomische Abschätzung

3.1.1  Methodik/Vorgehen allgemein

3.1.2  Methodik/Vorgehen Steueraufkommen

3.1.2.1  Abschätzung Steuerausfälle Körperschaftsteuer

3.1.2.2  Abschätzung Steuerausfälle Gewerbesteuer

3.1.2.3  Abschätzung Steuerausfälle Einkommensteuer

3.1.2.4  Beispiel für die Berechnung der Steuerausfälle

3.1.3  Ergebnisse der eigenen Abschätzungen

4  Der Rechtsrahmen des Emissionshandels nach geltendem Recht

4.1  Die Vorfrage: verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Vergabe knapper Ressourcen und Nutzungsmöglichkeiten im Wege der Versteigerung?

–  –  –

4.1.2  Verteilungsentscheidungen über knappe natürliche Ressourcen durch staatliche Versteigerung

4.2  Emissionshandelszertifikate und Finanzverfassung

4.2.1  Rechtliche Qualifizierung der Versteigerungserlöse

4.2.1.1  Steuer

4.2.1.2  Gebühr

4.2.1.3  Sonderabgabe

4.2.2  Verfassungsmäßigkeit der Vereinnahmungskompetenz des Bundes nach § 19 S. 2 ZuG 2012

4.2.3  Kompensationsansprüche der Länder

4.2.3.1  Vertikale Umsatzsteuerverteilung, Art. 106 Abs. 3 S. 3 u. 4, Abs. 4 S. 1 GG

–  –  –

4.2.4  Fazit und rechtspolitische Option

5  Lösungsansätze zur Mittelverwendung

5.1  Einführung: Mittelzuteilung und -verwendung

5.1.1  Mittelzuteilung – die ökonomische Perspektive

5.1.2  Mittelverwendung – eine Übersicht

5.2  Verwendung der Einnahmen aus CO2-Steuern in Europa

5.2.1  Beispiel Irland

5.2.2  Beispiel Italien

5.2.3  Beispiel Schweden

5.2.4  Beispiel Dänemark

5.2.5  Beispiel Finnland

5.2.6  Beispiel Niederlande

5.2.7  Beispiel Vereinigtes Königreich

5.2.8  Beispiel Norwegen

–  –  –

5.3.1  Deutschland

5.3.2  Frankreich

5.3.3  Vereinigtes Königreich

5.3.4  Polen

5.3.5  Spanien

5.4  Optionen der Mittelverwendung in Deutschland

5.4.1  Anpassung

5.4.2  Vermeidung von Emissionen

5.4.3  Zuführung an private Haushalte

5.4.4  Zuführung an emissionshandelspflichtige Unternehmen

5.4.5  Verwendung im Haushalt frei nach Haushaltsentscheidung im Parlament....... 86  5.4.6  Pensionsfonds nach norwegischem Vorbild

6  Ökonomische Bewertung

6.1  Kriterien

6.1.1  Ökonomische Effizienz

6.1.2  Ökologische Anreizwirkung

6.1.3  Verteilungswirkung

6.1.4  Innovationswirkung

6.1.5  Juristische Durchführbarkeit

6.2  Beurteilung der Mittelverwendung nach Kriterien

6.2.1  Anpassung

6.2.2  Vermeidung von Emissionen

6.2.3  Verbleib im Bundeshaushalt und Zuführung an private Haushalte

6.2.4  Zuführung an emissionshandelspflichtige Unternehmen

6.2.5  Pensionsfonds

6.3  Zusammenfassung der Beurteilung

7  Ausgestaltung der Länderbeteiligung im Energie- und Klimafonds

–  –  –

7.2  Möglichkeiten der Länderbeteiligung im EKFG

7.2.1  Verwaltung Bund

7.2.2  Beirat

7.2.3  Gemeinsame Verwaltung aus Bund und Ländern

7.2.4  Quoten an Bundesländer

7.3  Eignung der Optionen der Länderbeteiligung im EKFG

7.3.1  Kriterien

7.3.2  Beurteilung

7.4  Rechtspolitische Optionen

8  Interviews

8.1  Methodik (Theorie)

8.2  Vorgehensweise

8.2.1  Auswahl Interviewpartner und Gegenstand der Befragung

8.2.2  Auswertung der Interviews allgemein





8.2.3  Ergebnisse aus den Interviews

8.2.3.1  Auswirkungen durch die Versteigerung von Emissionszertifikaten ab 2013..

8.2.3.2  Fachliche Diskussionen im Ministerium

8.2.3.3  Grundsätzliche Kriterien zur Bewertung von Möglichkeiten der Mittelverwendung

8.2.3.4  Einschätzung verschiedener Möglichkeiten der Mittelverwendung.......... 127  8.2.3.5  Ausgestaltung der Länderbeteiligung im Energie- und Klimafonds.......... 129  8.2.3.6  Einschätzung welche Art der Länderbeteiligung am besten/schlechtesten für Verwendung in verschiedenen Bereichen

8.2.4  Zusammenfassung der Hauptaussagen in den Interviews

9  Handlungsempfehlungen

9.1  Optionen der Mittelverwendung außerhalb des Energie- und Klimafonds............. 135  9.1.1  Ökonomische Effizienz

–  –  –

9.1.3  Verteilungswirkung

9.1.4  Innovationswirkung

9.1.5  Juristische Durchführbarkeit

9.1.6  Zusammenfassende Handlungsempfehlung der Mittelverwendung außerhalb des Energie- und Klimafonds

9.2  Ausgestaltung der Länderbeteiligung im Energie- und Klimafonds

9.2.1  Juristische Durchführbarkeit

9.2.2  Kontinuität und Transparenz der Förderpolitik

9.2.3  Effizienz des Entscheidungsprozesses

9.2.4  Vernetzung und Erfahrungsaustausch

9.2.5  Gerechtigkeitsaspekte zwischen den Ländern

9.2.6  Gesamtwirtschaftliche Effizienz

9.2.7  Unabhängigkeit

–  –  –

9.3  Literaturverzeichnis

Appendix

–  –  –

EH Emissionshandel EHVV Emissionshandels-Versteigerungsverordnung EKF Energie- und Klimafonds EKFG Energie- und Klimafondsgesetz EMRK Europäische Menschenrechtskonvention

–  –  –

evtl. eventuell GAK Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes GBP Britische Pfund GewStG Gewerbesteuergesetz

–  –  –

HMdF Hessisches Ministerium der Finanzen ICAP International Carbon Action Partnership IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change KernbrStG Kernbrennstoffsteuergesetz

–  –  –

NACE Nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne Statistische Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Gemeinschaft NAP Nationaler Allokationsplan

–  –  –

VET VET Verified Emissions Table Verifizierte Emissionsmenge WMK Wirtschaftsministerkonferenz ZuG Zuteilungsgesetz ZuV Zuteilungsverordnung ZM Zuteilungsmenge

–  –  –

Abbildung 2: Preiserwartungen des KfW/ZEW CO2 Barometers

Abbildung 3: Schematische Darstellung der Mittelverwendung

–  –  –

Tabelle 2: Bewertung der Mittelverwendungsoptionen anhand von Kriterien

Tabelle 3: Überblick der Anlagen, Zuteilungsmengen und verifizierten Emissionen für das Jahr 2009 nach Bundesländern

Tabelle 4: Anteile zu ersteigernder EUAs gemäß Öko-Institut/ZEW

Tabelle 5: Erwarteter Aufwand für Emissionszertifikate in den einzelnen Betriebsstätten (Beispiel)

Tabelle 6: Steuerausfälle Unternehmensebene (Beispielunternehmen)

Tabelle 7: Aufteilung der Steuerausfälle auf die jeweiligen Bundesländer (Beispiel)............. 30  Tabelle 8: Tatsächlicher Steuerausfall aufgeteilt nach Stelle des Ausfalls (Beispiel)............ 31  Tabelle 9: Aufteilung Ausfall Gewerbesteuer auf Gemeinden (Beispiel)

Tabelle 10: Berechnungsschema der Gewerbesteuerumlage für unterschiedliche Gemeinden (Beispiel)

Tabelle 11: Abschätzungen Steuerausfälle des Beispielunternehmens

Tabelle 12: Einnahmenveränderungen von Bund und Ländern in Abhängigkeit verschiedener Zertifikatepreise

Tabelle 13: Gesamte erwartete Einnahmeveränderungen auf Ebene des Bundes und der Bundesländer im Laufe der dritten Periode des EU-ETS

Tabelle 14: Erwartete Steuerausfälle auf Ebene der Bundesländer und der Kommunen in 2013 bei einem Zertifikatepreis von 25 €/t CO2

Tabelle 15: Erwartete Steuerausfälle auf Ebene der Bundesländer und der Kommunen in 2020 bei einem Zertifikatepreis von 25 €/t CO2

Tabelle 16: Erwartete Pro-Kopf-Steuerausfälle auf Ebene der Bundesländer in 2013 unterschiedlichen Zertifikatepreisen

Tabelle 17: Erwartete Pro-Kopf-Steuerausfälle auf Ebene der Bundesländer in 2020 bei unterschiedlichen Zertifikatepreisen

Tabelle 18: Erwartete Steuerausfälle nach Finanzausgleich auf Ebene der Länder und der Kommunen in 2013 bei einem Zertifikatepreis von 25 €/t CO2 in Mio. EUR

Tabelle 19: Erwartete Steuerausfälle nach Finanzausgleich auf Ebene der Länder und der Kommunen in 2020 bei einem Zertifikatepreis von 25 €/t CO2 in Mio. EUR

–  –  –

Tabelle 21: Bewertung der Mittelverwendungsoptionen anhand von Kriterien.

Tabelle 22: Königsteiner Schlüssel für das Jahr 2011

Tabelle 23: Bewertung der Optionen der Länderbeteiligung in der Verwaltung des EKF anhand von Kriterien.

Tabelle 24: Einschätzung verschiedener Möglichkeiten der Mittelverwendung

Tabelle 25: Für die Abschätzung verwendete Anteile zu ersteigernder EUAs

Tabelle 26: Erwartete Steuerausfälle auf Ebene der Bundesländer und der Kommunen in 2013 bei einem Zertifikatepreis von 15 €/t CO2

Tabelle 27: Erwartete Steuerausfälle auf Ebene der Bundesländer und der Kommunen in 2020 bei einem Zertifikatepreis von 15 €/t CO2

Tabelle 28: Erwartete Steuerausfälle auf Ebene der Bundesländer und der Kommunen in 2013 bei einem Zertifikatepreis von 30 €/tCO2

Tabelle 29: Erwartete Steuerausfälle auf Ebene der Bundesländer und der Kommunen in 2020 bei einem Zertifikatepreis von 30 €/tCO2

Tabelle 30: Erwartete Steuerausfälle auf Ebene der Bundesländer und der Kommunen in 2013 bei einem Zertifikatepreis von 40 €/tCO2

Tabelle 31: Erwartete Steuerausfälle auf Ebene der Bundesländer und der Kommunen in 2020 bei einem Zertifikatepreis von 40 €/tCO2

Tabelle 32: Leistungsreaktoren in Betrieb in Deutschland 2010

–  –  –

Der Europäische Emissionshandel und die Zertifikateversteigerung ab 2013 Im Rahmen des Europäischen Emissionshandelssystems für Treibhausgas-Emissionen (EUETS) werden in der dritten Handelsperiode (2013-2020) vermehrt Emissionsrechte versteigert. Die Grundlage für den zunehmenden Versteigerungsanteil im EU-ETS bildet die EURichtlinie 2009/29/EG: Diese sieht außerdem vor, mindestens 50% der nationalen Einnahmen aus den Versteigerungen für Maßnahmen zur Emissionsvermeidung und Anpassung zu verwenden. In Deutschland werden die Erlöse aus diesen Versteigerungen nach derzeitiger Rechtslage, basierend auf dem Zuteilungsgesetz (ZuG 2012) und dem Treibhausemissionshandelsgesetz (TEHG) sowie dessen neuem Entwurf (TEHG-E), alleine dem Bund zugewiesen. Versteigerungserlöse über 900 Mio. EUR fließen auf Grundlage des Energie- und Klimafondsgesetzes (EKFG) dem Bundessondervermögen Energie- und Klimafonds (EKF) zu.

Dieser ist vorranging auf Maßnahmen der Emissionsvermeidung sowie zur Steigerung der Energieeffizienz ausgerichtet. Vor dem Hintergrund der Einnahmenzuweisung an den Bund und der Ausrichtung des EKF ist die Beteiligung der Länder an den Erlösen Gegenstand politischer Debatten sowohl in der Umweltministerkonferenz (UMK) als auch in der Wirtschaftsministerkonferenz (WMK).

Quantitative Abschätzungen der Einnahmenveränderungen

Ausgangspunkt für die Analyse möglicher Handlungsoptionen der Bundesländer bildet die quantitative Abschätzung der jährlich anfallenden Versteigerungserlöse sowie die daraus folgenden Einnahmeausfälle aufgrund von Gewinnminderungen der Unternehmen für verschiedene CO2-Preise (15 EUR, 25 EUR, 30 EUR, 40 EUR pro t CO2, Übersicht siehe Tabelle 1), denn die Versteigerung von Emissionsrechten im EU-ETS führt zu einer zeitlich unbefristeten Veränderung der Einnahmensituation der Gebietskörperschaften.

Tabelle 1: Einnahmenveränderungen von Bund und Ländern in Abhängigkeit verschiedener Zertifikatepreise

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Einnahmenveränderung des Bundes Für einen mittleren Preis von 25 EUR/t CO2 kann der Bund im Jahr 2013 mit Einnahmen von 6,4 Mrd. EUR und für 2020 mit 8,1 Mrd. EUR rechnen. Unterstellt man eine lineare Entwicklung der Einnahmeveränderung, so summieren sich die Erlöse des Bundes in der dritten Periode des EU-ETS (d.h. von 2013-2020) auf 34,8 Mrd. EUR bis 92,9 Mrd. € bei einem Preis von 15 bzw. 40 EUR/t CO2.

Steuerausfälle der Gebietskörperschaften



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