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«Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR) Bern, September 2007 Diskriminierung bei der Einbürgerung Stellungnahme der EKR zur aktuellen ...»

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Diskriminierung bei der

Einbürgerung

Stellungnahme der EKR zur aktuellen Situation

Eidgenössische

Kommission gegen

Rassismus (EKR)

Bern, September 2007

Diskriminierung bei der Einbürgerung

Stellungnahme der EKR zur aktuellen Situation

Bern, im September 2007

© EKR-CFR / 2007

Herausgeber Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR)

Text Doris Angst und Tarek Naguib

Übersetzungen Übersetzungsdienste Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements des Innern (GS-EDI) Grafik Titelblatt Monica Kummer Color Communications, Zug Download (PDF) www.ekr-cfr.ch/ekr/dokumentation Bestellung eines Sekretariat EKR, GS-EDI gedruckten Exemplars CH-3003 Bern (Preis: CHF 7.-) Tel. +41 31 324 12 93 Fax. +41 31 322 44 37 E-Mail: ekr-cfr@gs-edi.admin.ch www.ekr-cfr.ch Inhalt Zusammenfassung

1. Feststellungen und Empfehlungen der EKR

2. Grundlagen zu den Empfehlungen der EKR

2.1. Bundesgerichtsentscheide zu Einbürgerungen

2.2. Die Lage in den Kantonen 2004-2007

2.3. Bindung des Einbürgerungsorgans an das Diskriminierungsverbot

2.4. Anspruch auf diskriminierungsfreie Behandlung

2.5. Anspruch auf rechtliches Gehör

2.6. Beschwerderecht

2.7. Schutz des Privatlebens

Anhang

Übersicht über die im Parlament hängigen Vorstösse zum Einbürgerungsverfahren

Hinweise auf Literatur und Links

Zusammenfassung Die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR) befasst sich unter dem Blickwinkel möglicher Diskriminierung mit den aktuellen Einbürgerungsverfahren auf der Gemeindeebene und den parlamentarischen Vorstössen, die im Jahr 2007 zu diesem Thema hängig sind. Sie stellt in sieben Punkten fest, dass bei Einbürgerungsverfahren ohne Beschwerderecht die Rechtsstaatlichkeit nicht gewährleistet ist und es klare Kriterien braucht, um dem Misstrauen, das heute auf beiden Seiten, den Einbürgerungswilligen und den entscheidenden Behörden, herrscht, entgegenzutreten (Kap. 1).

Besonders bei Entscheiden, die auf der Gemeindeebene beim Parlament oder der Gemeindeversammlung liegen, kann es zu diskriminierenden, gar rassistischen Ablehnungen der Gesuche kommen, wie verschiedene Beispiele in Kapitel 2 „Grundlagen“ zeigen. Diese treffen insbesondere Menschen aus den Nachfolgestaaten Jugoslawiens und Musliminnen und Muslime, was nicht zuletzt das Duale System der Schweizer Ausländerpolitik widerspiegelt. Der Schutz persönlicher Daten und der Privatsphäre, das rechtliche Gehör und der Schutz vor Diskriminierung sowie weitere völkerrechtliche Vorgaben müssen im Verfahren gewährleistet sein.

Die EKR lehnt Verschärfungen bei den Einbürgerungen, die bis zu Kategorisierungen von Schweizer Bürgerinnen und Bürgern reichen, strikte ab. Eine Übersicht (Kap. 2.2.) zeigt die heutige Einbürgerungspraxis in den Kantonen nach den wegweisenden Bundesgerichtsentscheiden von 2003. Im Anhang folgt eine Auflistung der im Parlament hängigen Vorstösse zu den Themen Einbürgerung und Bürgerrecht sowie eine aktuelle Literaturliste zum Thema.

Feststellungen und Empfehlungen der EKR in Kürze:

1. Keine Rechtsstaatlichkeit ohne Beschwerderecht Bestrebungen, welche das Recht auf Beschwerde gegen einen negativen • Einbürgerungsentscheid abschaffen wollen, sind abzulehnen.

Die Behörden haben darauf zu achten, dass im Rahmen von • Einbürgerungsverfahren negative Entscheide klar begründet werden.

2. Um Misstrauen zu bekämpfen, braucht es klare Kriterien Das Vertrauen in das Einbürgerungsverfahren ist zu stärken. Die • Betroffenen müssen wissen, welche Kriterien für den Entscheid bedeutsam sind, wer diese überprüft und wie das Rekursrecht ausgestaltet ist.

In grösseren Gemeinden sind nebst dem rechtlichen Beschwerdeweg • unabhängige (Ombuds-)Stellen zu schaffen, an welche sich die einbürgerungswillige Person bei Unsicherheiten und Vertrauensverlust wenden kann.

3. Gefahr willkürlicher und rassistisch motivierter Entscheide Da direktdemokratische Entscheidgremien willkürliche Einbürgerungs entscheide begünstigen können, empfiehlt die EKR, dass ein vom Gemeindeparlament oder von der Gemeindeversammlung gewähltes Exekutivorgan über die Einbürgerungsgesuche entscheiden soll.

Unsachliche Debatten im Vorfeld und Ablauf von Einbürgerungen müssen • von den Behördenvertretern unterbunden und korrigiert werden.

4. Einbürgerungsverweigerungen betreffen auffällig oft Menschen aus den Nachfolgestaaten Jugoslawiens und Muslime Alle Gesuchsteller/-innen sind gleich zu behandeln – jede Unterscheidung • nach Merkmalen wie Rasse, Ethnie, Hautfarbe, Herkunft, Religion, Lebensform, Geschlecht ist diskriminierend (Art. 8, Abs. 2 BV).

Der Staat sollte vermehrt seiner Aufgabe, präventive Massnahmen gegen • Rassismus und Vorurteile und in diesem Zusammenhang auch gegen Muslimfeindlichkeit einzuleiten, nachkommen.

Von Seiten der Behörden sollten keine Verlautbarungen und von Parteien • keine politischen Kampagnen veröffentlicht werden, die nur Menschen aus der Europäischen Union als tüchtig und willkommen darstellen, aber Zuwanderer aus dem Rest der Welt pauschal in ein schlechtes Licht rücken.

5. Willkürliche Ablehnungen von Einbürgerungen verletzen das Völkerrecht Der Bund hat dafür zu sorgen, dass kantonale und gemeindliche Verfahren • so abgeändert werden, dass sie den von der Schweiz eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen entsprechen.





6. Schutz persönlicher Daten und der Privatsphäre gefährdet Die Einbürgerungsstellen dürfen nur vertrauliche Daten über die • Gesuchssteller erhalten, die für die sachgerechte Beurteilung der Einbürgerungsvoraussetzungen notwendig sind.

Keinesfalls darf die Religionszugehörigkeit das entscheidende Kriterium zur • Beurteilung der Integrationsfähigkeit sein.

Von unangemeldeten Hausbesuchen durch Beamte ist generell abzusehen.

7. Bürger zweiter Klasse angestrebt Parlamentarische Vorstösse, die darauf abzielen, Unterscheidungen • zwischen alteingesessenen Schweizer Bürgerinnen und Bürgern und neu Eingebürgerten zu perpetuieren, sind abzulehnen.

1. Feststellungen und Empfehlungen der EKR Wer als Ausländerin oder Ausländer die schweizerische Staatsangehörigkeit erlangen möchte, braucht die Zustimmung des Bundes, des Wohnsitzkantons und der Wohnsitzgemeinde. Diese Regelung ist in Art. 38 der Bundesverfassung und im Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (BüG), das aus dem Jahr 1952 stammt, verankert. Sie fusst auf der föderalen Dreiteilung und gibt Kantonen und Gemeinden ein Mitbestimmungsrecht bei der Prüfung, wer das Bürgerecht erlangen soll und wer nicht. Die Revision des Bürgerrechtsgesetzes ist hängig, und die Vorstellungen darüber, in welche Richtung diese gehen soll, sind stark divergierend1. Im Vergleich zu den Ländern der EU mit Wohnsitzfristen von drei (Belgien) bis zehn Jahren (Spanien) gehört das Einbürgerungsprozedere in der Schweiz mit einer Wartefrist von zwölf Jahren zu den langwierigsten und, gebunden an das föderale System, kompliziertesten Verfahren Europas. Für die Gesuchsteller ergeben sich zudem in der Schweiz stossende Unterschiede bezüglich der Einbürgerungsanforderungen je nach Kanton und Gemeinde.

In der vorliegenden Stellungnahme befasst sich die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR) mit dem Einbürgerungsverfahren auf Gemeindeebene, weil hier in den letzten Jahren die Gefahr von rassistischen Ausgrenzungen deutlich geworden ist. Der strikte Auftrag, die Voraussetzungen der Gesuchsteller sachlich zu prüfen, wird oft nicht umgesetzt. Vielmehr vermischen sich im Vorfeld der Behandlung von Einbürgerungsgesuchen in den Gemeinden

oft Stereotype mit der eigentlichen Frage im konkreten Fall, die lauten sollte:

Sind die Voraussetzungen zur Erlangung des Bürgerrechts erfüllt? Die Beurteilung der Eignung und der Eingliederung in die Schweizerischen Verhältnisse (Art. 14 BüG) als Voraussetzung für eine Einbürgerung eröffnet hierbei einen allzu grossen Interpretationsspielraum.

In den eidgenössischen Räten ist eine Anzahl von Vorstössen zur Verschärfung des Einbürgerungsverfahrens hängig. Ein Teil dieser Forderungen enthalten nichts Neues gegenüber dem heutigen Einbürgerungsverfahren und werden in Siehe 06.414 Parlamentarische Initiative: Änderung Bürgerrechtsgesetz. Nichtigerklärung.

Fristausdehnung. Vorentwurf und erläuternder Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom 28. Juni 2007. Siehe auch Anhang.

der Praxis seit jeher umgesetzt. Andere Vorstösse wollen Kontrollmassnahmen einführen, die weit über das Datum der Einbürgerung hinaus reichen und somit eingebürgerte Schweizerinnen und Schweizer betreffen. Solche Vorstösse gehen von einem häufigen Missbrauch bei Einbürgerungsgesuchen aus, den es zu bekämpfen gelte. Diese Einschätzung wird von den linken Parteien bekämpft2. Vorstösse und Initiativen, die auf dem politischen Einbürgerungsakt durch die Gemeindeversammlung beharren und die Einbürgerung auf Gemeindeebene als Verwaltungsakt der Exekutivbehörde ablehnen, gefährden nach Meinung der EKR die Rechtsstaatlichkeit des Verfahrens. „So misst sich der Verwirklichungsgrad der schweizerischen Demokratie unter anderem an der rechtlichen Integration der Migrantinnen und Migranten, die schon lange in der Schweiz leben.“3 Aus der Sicht der EKR gibt es einen Zusammenhang zwischen dem Tenor der politischen Debatte auf nationaler Ebene und den immer wieder vorkommenden unsachgemässen oder gar rassistischen Ablehnungen von Einbürgerungsgesuchen in den Gemeinden, weil ein Klima der Verunsicherung entstanden ist und nur die Bekämpfung von Missbrauch bei Einbürgerungsgesuchen im Vordergrund steht. Damit werden unbescholtene Einbürgerungswillige in einen Generalverdacht genommen und auf Gemeindeebene wird eine ablehnende Haltung der zuständigen Behörden begünstigt. Besonders erwähnenswert ist, dass die ablehnenden Entscheide überdurchschnittlich oft Zugewanderte aus den Nachfolgestaaten Jugoslawiens und der Türkei treffen, die auch die grösste Gruppe der Gesuchsteller bilden.

Gleichzeitig sind Einbürgerungsgesuche aus dem EU-Raum stark rückläufig.

Feststellung 1: Keine Rechtsstaatlichkeit ohne Beschwerderecht

Um Diskriminierung zu vermeiden, braucht es rechtliche Kontrollmöglichkeiten.

Dies gilt auch für das Einbürgerungsverfahren. Der Entscheid über die Einbürgerung von Gesuchstellenden auf Gemeindeebene darf deshalb nicht allein ein politischer Akt sein. Die Rechtsstaatlichkeit ist erst mit einem Beschwerderecht, d.h. mit einer auf dem Rechtsweg anfechtbaren Entscheidform gegeben. Dies hat das Bundesgericht mit dem Urteil vom 9. Juli Ebenda, S. 3.

REGULA ARGAST: Hat das Gemeindebürgerrecht ausgedient? In: terra cognita, 4/2004, S. 54.

2003 (BGE 129 I 232. Zusammenfassung siehe Kap. 2.1.) festgehalten. Auch wenn es kein absolutes „Recht auf Einbürgerung“ gibt, so gibt es einen Anspruch, nicht in willkürlicher Weise abgelehnt zu werden.

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Feststellung 2: Um Misstrauen zu bekämpfen, braucht es klare Kriterien Die aktuelle Debatte und die bekannt gewordenen Fälle willkürlicher Ablehnungen von Einbürgerungsgesuchen haben bei einbürgerungswilligen Personen Befürchtungen verstärkt, dass die Behörden auch über ihre Gesuche willkürlich entscheiden könnten. Gleichzeitig vermittelt die aktuelle politische Debatte aber den Eindruck, dass Bürgerinnen und Bürger den von ihnen eingesetzten kommunalen Einbürgerungsgremien nicht zutrauen, die Bürgerrechtskandidatinnen und –kandidaten nach den gesetzlichen Vorgaben genügend zu prüfen. Dafür gibt es jedoch keinen sachlichen Grund.

Es kann deshalb auch nicht darum gehen, den politischen Akt der Erteilung des Bürgerrechts durch die Bürgerversammlung gegenüber dem Verwaltungsakt einer eingesetzten Behörde als höher oder „wertvoller“ einzustufen. Dies wird jedoch von einigen Motionären so dargestellt (siehe insbesondere Motion 07.3219 - NR Schlüer: Haftung für die Folgen unsorgfältiger Einbürgerungsentscheide). Gerade diese Motion zeigt auf, dass auf dem Rücken einbürgerungswilliger Personen im Parlament ein absoluter Vorrang direktdemokratischer Entscheide, die über dem Rechtsstaat stehen würden, durchgesetzt werden soll.

Empfehlungen 2:

Das Vertrauen in das Einbürgerungsverfahren ist zu stärken. Hierfür • braucht es ein transparentes Verfahren. Die Betroffenen müssen wissen, welche Kriterien für den Einbürgerungsentscheid bedeutsam sind, wer diese überprüft und wie das Rekursrecht ausgestaltet ist. Entscheide sind zu begründen.

Bei Einbürgerungen durch Bürger- bzw. Gemeindeversammlungen hat • die Versammlungsleitung darauf hinzuwirken, dass bei einer Ablehnung eine nachvollziehbare Begründung formuliert wird, welche die tatsächlichen Ablehnungsgründe widerspiegelt.

In grösseren Gemeinden sind nebst dem Beschwerdeweg unabhängige • (Ombuds-)Stellen zu schaffen, an welche sich die einbürgerungswillige Person bei Unsicherheiten und Vertrauensverlust wenden kann.

Feststellung 3: Gefahr willkürlicher und rassistisch motivierterEntscheide

Im Rahmen der heutigen Einbürgerungsverfahren besteht die Gefahr, dass die Entscheide auf Grund stereotyper, fremdenfeindlicher und unter Umständen gar rassistischer Vorstellungen getroffen werden. Denn je direktdemokratischer das Entscheidorgan ist, desto politischer fallen die Entscheide aus und umso grösser ist die Gefahr willkürlicher und diskriminierender Entscheide. So wurden in Rheineck die Gesuche abgelehnt, weil sich die Gesuchsteller „zu wenig am Städtli-Leben beteiligten“4; in Buchs/AG wies der Einwohnerrat das Gesuch einer Kopftuch tragenden Muslimin ab, weil sie „durch das Tragen des KopfSiehe Kap. 2.4.

tuchs eine fundamentalistische Glaubensrichtung bezeuge“5. Wie die Studie von Helbling/Kriesi6 nachweist, besteht ein direkter Zusammenhang zwischen Abstimmungen, die an der Urne vorgenommen wurden, einem restriktiven Staatsbürgerverständnis, der vorherrschenden politischen Haltung (Nähe zur SVP) und der Ablehnungsquote. Hingegen beeinflusst der bestehende Ausländeranteil die ablehnenden Entscheide nicht.



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