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«Dr. Benjamin Wittwer Bewilligung und Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen Herausgeber Baudirektion Kanton Zürich AWEL Amt für Abfall, Wasser, ...»

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Bewilligung und Standortsteuerung

von Mobilfunkanlagen

Dr. Benjamin Wittwer

Bewilligung und Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen

Herausgeber

Baudirektion Kanton Zürich

AWEL Amt für

Abfall, Wasser, Energie und Luft

Autor

Dr. Benjamin Wittwer

Juristischer Sekretär mbA

Baudirektion Kanton Zürich

Generalsekretariat Stab

Walcheplatz 2, Postfach

8090 Zürich

Zitierung

Benjamin Wittwer, Bewilligung und Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen,

hrsg. vom AWEL Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft, Zürich 2008 Titelfoto © Baudirektion Kanton Zürich Website AWEL, Abteilung Lufthygiene www.luft.zh.ch (Bezug dieser Publikation als pdf-Dokument) Bewilligung und Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen 1/34 Zusammenfassung Der Bund regelt den Immissionsschutz und die vorsorgliche Emissionsbegrenzung der Mobilfunk-Strahlung abschliessend. Weitere umweltrechtliche Regelungen seitens der Kantone oder Gemeinden sind unzulässig.

Innerhalb der Bauzonen sind Mobilfunkanlagen im Prinzip zonenkonform.

Baurechtliche Vorschriften reichen in aller Regel nicht, Mobilfunkanlagen zu verbieten. Aus dem Natur- und Heimatschutzrecht kann sich immerhin eine Interessenabwägung ergeben. Den Bewilligungsbehörden sind bei der Beurteilung von Baugesuchen für Mobilfunkanlagen weitgehend die Hände gebunden. Der Gesuchsteller hat einen Rechtsanspruch auf Bewilligungserteilung, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Im Ergebnis führt dies dazu, dass Mobilfunkanlagen im gesamten Siedlungsgebiet bewilligt werden, wenn nur die Grenzwerte der NISV eingehalten sind.

Das bedeutet aber nicht, dass die Gemeinden im Kanton Zürich keine Möglichkeit hätten, auf die Standorte von Mobilfunkanlagen Einfluss zu nehmen. Im Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen Zuständigkeiten sind sie grundsätzlich befugt, Bau- und Zonenvorschriften in Bezug auf Mobilfunkanlagen zu erlassen, soweit ein ortsplanerisches Interesse besteht. Kommunale Vorschriften beziehungsweise Planungen müssen den Interessen an einer qualitativ hoch stehenden Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung tragen.

Als Steuerungsinstrumente der Gemeinde bezüglich Standortwahl von

Mobilfunkanlagen kommen rechtlich grundsätzlich in Betracht:

• Negativplanung

• Positivplanung

• gesetzlich vorgeschriebene Standortevaluation

• Vereinbarung mit den Betreibern

• Zusammenarbeit im Einzelfall Die Umsetzung einer Planung kann sich allerdings als rechtlich problematisch erweisen. Aus den bisherigen Erfahrungen hat sich gezeigt, dass eine Vereinbarung oder – auch ohne eine solche – eine Zusammenarbeit i

–  –  –

Inhalt Zusammenfassung

Inhalt

Literatur, Gesetze

Literatur

Gesetze

I. Ausgangslage

1. Rechtliche Leitlinien für Lösungen zur Standortsteuerung

2. Hinweise zum Funktionieren eines Mobilfunk-Netzes

II. Bewilligungsvoraussetzungen für Mobilfunkanlagen

1. Fernmelderechtliche Grundlagen

2. Umweltschutz

3. Natur- und Heimatschutz

4. Raumplanerische Vorgaben

a) Kompetenzaufteilung Bund und Kantone

b) Fehlende Planungspflicht?

c) Keine Zonenkonformität ausserhalb der Bauzonen

d) Zonenkonformität innerhalb der Bauzonen

5. Baurechtliche Voraussetzungen

III. Beurteilungsspielraum der Bewilligungsbehörden

1. Gegenwärtige Situation

2. Handlungsmöglichkeit für eine Gemeinde

IV. Planerischen Lösungen zur Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen......18

1. Grundsätzliche Zulässigkeit und Instrumente

2. Bundesrechtliche Schranken

a) Vorrang des Umweltschutzrechts und des Fernmelderechts

b) Beachtung der Grundrechte

3. Kantonalrechtliche Schranken an kommunale Vorschriften

4/34 Bewilligung und Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen

4. Voraussetzungen an planerische Lösungen einer Gemeinde

a) Gesetzliche Grundlage

b) Ortsplanerisches, nicht umweltrechtliches Interesse

c) Kein Verstoss gegen das Fernmelderecht und Umweltschutzrecht;

Beachtung der Grundrechte und des Verhältnismässigkeitsprinzips..............23

d) Zweckmässigkeit der Planung

5. Voraussetzungen an eine Planungszone

6. Fazit

V. Beispiele von rechtswidrigen Regelungen

1. Firsthöhe als maximale Höhe für Anlagen

2. Abstandsvorschriften für Mobilfunkanlagen unter sich

3. Verbot von Mobilfunkanlagen mit mehr als bspw. 500 W

4. Verbot von Mobilfunkanlagen auf gemeindeeigenen Bauten

5. Mobilfunk-Moratorium und dergleichen

VI. Möglichkeiten einer Gemeinde zur Steuerung von Mobilfunkanlagen-Standorten

1. Negativplanung

a) Grundprinzip

b) Voraussetzungen

c) Vor- und Nachteile

2. Positivplanung

3. Gesetzliche Standortevaluation

a) Rechtliche Zulässigkeit

b) Konkreter Lösungsvorschlag





c) Vor- und Nachteile

4. Vereinbarung

5. Zusammenarbeit im Einzelfall

VII. Empfehlung

Bewilligung und Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen 5/34

Literatur, Gesetze

Literatur

MARCEL DÖNNI, Konflikte beim Vollzug der NISV im Bereich Mobilfunk:

Rechtspraxis und Lösungsansätze für Gemeinden, Diplomarbeit am Institut für Verwaltungs-Management, Zürcher Hochschule Winterthur, 2006 Bezug als pdf-Dokument: www.luft.zh.ch, Link Elektrosmog CHRISTOPH FRITZSCHE / PETER BÖSCH, Zürcher Planungs- und Baurecht, hrsg. vom Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute VZGV, 4. Auflage, Zürich 2006 ALAIN GRIFFEL, Mobilfunkanlagen zwischen Versorgungsauftrag, Raumplanung und Umweltschutz, Umweltrecht in der Praxis (URP) 2003, S. 115 ff.

ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006 WALTER HALLER / PETER KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Auflage, Zürich 1999 PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,

4. Auflage, Bern 2002 ARNOLD MARTI, Urteilsanmerkung, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht (ZBl) 2006, S. 202 ff.

ALBERT VON DÄNIKEN / RITA MOROSANI, Die Messunsicherheit beim Vollzug der NIS-Verordnung im Spannungsfeld zwischen rechtspolititschen und rechtsstaatlichen Interessen, Umweltrecht in der Praxis (URP) 2001, S. 200 ff.

BERNHARD WALDMANN, Der Schutz vor ideellen Immissionen in Wohngebieten – eine kritische Würdigung, Baurecht (BR) 2005, S. 156 ff.

URS WALKER, Die NISV und ihre Ausstrahlung, Schweizerische Baurechtstagung (BRT) 2007, S. 107 ff.

BENJAMIN WITTWER, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Zürcher Studien zum öffentlichen Recht, Zürich 2006 (zit. WITTWER) BENJAMIN WITTWER, Schonung von Natur- und Heimatschutzobjekten bei der Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Jusletter vom 6. März 2006 6/34 Bewilligung und Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen Gesetze

Bund:

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) Fernmeldegesetz vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.100) Verordnung über die Fernmeldedienste vom 31. Oktober 2001 (FDV;

SR 784.100.1) Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG;

SR 451) Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 841.01) Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom

23. Dezember 1999 (NISV; SR 814.710)

Kanton Zürich:

Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz) vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) Bewilligung und Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen 7/34 I. Ausgangslage

1. Rechtliche Leitlinien für Lösungen zur Standortsteuerung Dieses Grundlagenpapier zeigt den Beurteilungsspielraum der Gemeinden als Bewilligungsbehörde bei Baugesuchen für Mobilfunkanlagen nach bestehender Rechtslage. Darüber hinaus stellt es grundsätzliche Lösungsmöglichkeiten für Zürcher Gemeinden dar, wie sie bei der Standortwahl von Mobilfunkanlagen Einfluss nehmen können. Dabei handelt es sich um rechtliche Leitlinien, welche als Grundlage für eine konkrete Lösung dienen können.

Es ist darauf hinzuweisen, dass Erfahrungen auf diesem Gebiet kaum vorhanden sind und die Rechtsprechung erst grundsätzliche Möglichkeiten einer Standortsteuerung angetönt hat, bisher jedoch nicht über eine konkrete Planung auf ganzem Gemeindegebiet zu befinden hatte.

Die konkrete Festlegung von möglichen Sende-Standorten ist Sache der privaten Mobilfunk-Betreiber oder – sofern eine entsprechende gesetzliche Grundlage geschaffen wird – auch der politischen Entscheidträger. Grundsätzlich kommen folgende Steuerungsmöglichkeiten in Betracht, wobei die einzelnen Elemente in einer Kaskadenordnung auch verbunden werden

können:

• Negativplanung

• Positivplanung

• gesetzliche Standortevaluation

• Vereinbarung

• Zusammenarbeit im Einzelfall

2. Hinweise zum Funktionieren eines Mobilfunk-Netzes In der Schweiz gibt es drei Mobilfunknetze (Swisscom, Orange, Sunrise), die auf der Basis des GSM-Standards (Global System for Mobile Communications) betrieben werden; ein viertes (Teil-)Netz befindet sich im Aufbau (Tele2). Für die UMTS-Technologie (Universal Mobile Telecommunications System) werden drei Mobilfunknetze errichtet (Swisscom, Orange, Sunrise).

8/34 Bewilligung und Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen Jedes Mobilfunknetz ist geografisch in viele aneinandergrenzende Gebiete unterteilt – die so genannten Funkzellen. Man spricht daher auch vom zellularen Aufbau der Netze. Die Aufteilung in Funkzellen von begrenzter Grösse ermöglicht es, die beschränkte Anzahl verfügbarer Funkkanäle optimal zu nutzen. Denn die Menge an verfügbaren Funkfrequenzen ist beim Mobilfunk durch die staatliche Konzessionsvergabe stark begrenzt. In einem Mobilfunknetz werden daher dieselben Frequenzen (bei GSM) bzw.

Codes (bei UMTS) in ausreichendem räumlichem Abstand wieder verwendet.

Die Mobilfunknetze bestehen aus wabenartigen Funkzellen. Die Funkzellen werden von Mobilfunkbasisstationen versorgt. Sie bilden gewissermassen die Knotenpunkte der Netze. Bei der Planung der Mobilfunknetze geht es darum herauszufinden, wie die einzelnen Funkzellen geschnitten sein müssen, um eine optimale Versorgung der Mobilfunknutzer zu ermöglichen. Letztlich geht es also um die Frage, wo überall Basisstationen zu errichten sind. Darüber hinaus müssen die Mobilfunkbetreiber aber auch die bestehenden Netze laufend verbessern. Dafür ist ebenfalls eine anspruchsvolle Funknetzplanung erforderlich. Ziel ist es, die stetig steigende Zahl der Nutzer gleich bleibend gut zu versorgen. Zudem sollen die Übertragungsqualität verbessert und Instabilitäten des Netzes behoben werden.

Die Mobilfunkbasisstationen müssen dort stehen, wo sich die Nutzer befinden und Gesprächskapazitäten abrufen. Die grösste Zahl von Sendeanlagen wird daher in Städten und Gemeinden errichtet, da die Menschen hier am häufigsten mobil telefonieren. Die Gebiete, welche die Basisstationen versorgen, verfügen über unterschiedliche Grössen. Der Durchmesser einer Funkzelle reicht von unter 100 Metern in Innenstädten bis zu mehreren Kilometern auf dem Land. Bei günstigen Sende- und Empfangsbedingungen verringert sich die Leistungsabgabe von Handys und Basisstationen auf ein Minimum.

Zurzeit befindet sich das Übertragungsverfahren für Mobilfunk der dritten Generation, UMTS, im Aufbau. Übertragungstechniken mit bis zu 384 k/bit pro Sekunde ermöglichen neben der klassischen Sprachübermittlung auch mobile Multimedia- und Internet-Anwendungen. Funktionen wie EMail, Termin- und Reiseplanung oder Einkaufen lassen sich vom Handy als universell einsetzbare Kommunikationsplattform aus erledigen. Internet und Mobilfunk wachsen zusammen und machen Dienste mobil verfügbar, die bisher nur über Festnetz angeboten wurden. In Zukunft wird es eine vierte Generation der Übertragungsverfahren geben1.

Alle Angaben vom deutschen Informationszentrum Mobilfunk IZMF, www.izmf.de.

Bewilligung und Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen 9/34 II. Bewilligungsvoraussetzungen für Mobilfunkanlagen

1. Fernmelderechtliche Grundlagen Das Post- und Fernmeldewesen ist Bundessache (Art. 92 Abs. 1 BV). Die Fernmeldegesetzgebung des Bundes sieht für die Erbringung von Mobilfunkdiensten einen regulierten Wettbewerb vor, basierend auf einem Konzessionssystem.

Die Versorgung mit Fernmeldediensten und somit auch Mobilfunkdiensten stellt eine Bundesaufgabe dar, welche durch Private erfüllt wird. Insofern ist ein öffentliches Interesse an diesen Dienstleistungen gegeben. Es soll eine qualitativ hoch stehende und erschwingliche Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesgegenden gewährleistet werden (Art. 1 Abs. 2 lit. a FMG).

Die Mobilfunkanbieter sind konzessionsrechtlich verpflichtet, die Bevölkerung mit Mobilfunkdiensten zu versorgen. Es bestehen quantitative und qualitative Bestimmungen, welche konzessionsrechtlich erfüllt sein müssen. Die Konzession begründet jedoch keinen unmittelbaren Anspruch auf Bewilligungserteilung eines konkreten Baugesuchs. Auf der anderen Seite bedeutet es nicht, wenn ein Gebiet konzessionsrechtlich als anrechenbar gilt (Mindestfeldstärke), dass dieses Gebiet qualitativ hoch stehend versorgt ist im Sinne des Fernmeldegesetzes.

• Regulierter Wettbewerb bei Mobilfunkdiensten

–  –  –

2. Umweltschutz

Gestützt auf das USG hat der Bundesrat die NISV erlassen. Die NISV regelt für Mobilfunkanlagen abschliessend:

- den Immissionsschutz (Immissionsgrenzwerte, IGW)

- die vorsorgliche Emissionsbegrenzung (Anlagegrenzwerte, AGW).



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