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«vom 04.07.2012 Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren In Beantwortung der ...»

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08.000

Bericht des Bundesrates über die Personenfreizügigkeit

und die Zuwanderung in die Schweiz

(in Beantwortung der Postulate 09.4301 Girod, 09.4311

Bischof und der Motion 10.3721 Brändli)

vom 04.07.2012

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident

Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident

Sehr geehrte Damen und Herren

In Beantwortung der Postulate 09.4301 Girod („Bericht zu Auswirkungen der Personenfreizügigkeit“), 09.4311 Bischof („Migrationshoheit wahren. Zu- und Rückwanderung steuern“) sowie der Motion 10.3721 Brändli („Die Zuwanderung in geordnete Bahnen lenken“) unterbreiten wir Ihnen den vorliegenden Bericht und bitten Sie, davon Kenntnis zu nehmen. Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

... Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Eveline WidmerSchlumpf Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova 2008–......

Zusammenfassung Der Bundesrat hat am 4. Mai 2011 eine Arbeitsgruppe zu den Themen Personenfreizügigkeit und Zuwanderung eingesetzt. Die unter Co-Leitung des EJPD, des EVD und des EDA eingesetzte Arbeitsgruppe hatte den Auftrag, dem Bundesrat bis im Sommer 2012 einen Bericht zu den sich im Zusammenhang mit der Personenfreizügigkeit und der Zuwanderung stellenden Fragen vorzulegen.

In Beantwortung der Postulate 09.4301 Girod („Bericht zu Auswirkungen der Personenfreizügigkeit“), 09.4311 Bischof („Migrationshoheit wahren. Zu- und Rückwanderung steuern“) sowie der Motion 10.3721 Brändli („Die Zuwanderung in geordnete Bahnen lenken“) legt der Bundesrat dem National- und Ständerat eine breite Analyse der Auswirkungen der Zuwanderung auf unterschiedliche Bereiche vor und zeigt aktuelle Steuerungsmöglichkeiten auf.

Der Bundesrat kommt im vorliegenden Bericht zum Schluss, dass die Steuerung der Zuwanderung nicht nur über das Ausländerrecht und über Integrationsmassnahmen stattfindet. Massgeblich beeinflusst wird die Zuwanderung von der Wirtschaftslage und der Standortattraktivität im Vergleich zum Ausland; Zuwanderung kann somit indirekt auch als Nebeneffekt einer erfolgreichen Standortpolitik begriffen werden.

Die Erkenntnisse des Berichts zeigen auf, dass sich die Zuwanderung der letzten Jahre in weiten Teilen positiv auf die wirtschaftliche Entwicklung der Schweiz auswirkt und der Schweiz die Möglichkeit gibt, ihren Wohlstand zu bewahren. Unter Einbezug aller Vor- und Nachteile kommt der Bundesrat zudem zum Schluss, dass sich das duale Zulassungssystem bewährt hat und dass dessen Beibehaltung auch für die nächsten Jahre die besten Voraussetzungen bietet, um den Herausforderungen der Zukunft gewachsen zu sein.

Nebst den weitgehend positiven Auswirkungen der Zuwanderung wird aber auch das Bevölkerungswachstum beeinflusst, womit sich die Herausforderungen insbesondere in der Integration, beim Wohnungsmarkt, der Infrastruktur- und Raumplanung und der Bildungspolitik erhöhen. Die starke Zuwanderung wirkt sich hier wie ein Verstärker aus, der den innenpolitischen Reformdruck in den genannten Bereichen erhöht.

Der Bundesrat wird sich dafür einsetzen, den nötigen innenpolitischen Reformbedarf anzugehen. Er prüft zu diesem Zweck die Einsetzung eines interdepartementalen Fachausschusses, welcher sich regelmässig zu den offenen und kontroversen Fragen in Bezug auf die Auswirkungen der Zuwanderung ausspricht. Zudem wird der Bundesrat für die Schliessung bestehender und in diesem Bericht genannter Forschungslücken bemüht sein.

–  –  –

Bericht 1 Hintergrund und Zweck des Berichts

1.1 Einleitung Vor dem Hintergrund einer zunehmend intensiv geführten Debatte über die Auswirkungen der Zuwanderung im Frühjahr 2011 hat der Bundesrat am 4. Mai 2011 eine Arbeitsgruppe zu den Themen Personenfreizügigkeit und Zuwanderung eingesetzt.

Die unter Co-Leitung des EJPD, des EVD und des EDA eingesetzte Arbeitsgruppe hatte den Auftrag, dem Bundesrat bis im Herbst 2011 ein Aussprachepapier zu den sich im Zusammenhang mit der Personenfreizügigkeit und der Zuwanderung stellenden Fragen vorzulegen. Im Vordergrund standen dabei einerseits die Vertiefung der Analyse von Chancen und Risiken, die sich aus der aktuellen schweizerischen Zulassungspolitik ergeben, sowie der Vorschlag von kurz- und mittelfristigen Verbesserungs- und Korrekturmassnahmen in den analysierten Bereichen.

Die bundesrätliche Arbeitsgruppe hat aufgrund der Arbeiten der Projektleitung bestehend aus dem Bundesamt für Migration (BFM), dem Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) und dem Integrationsbüro (IB) - dem gesamtbundesrätlichen Auftrag im Oktober 2011 Rechnung getragen. Aufgrund dieser ersten Analyse hat der Bundesrat die Arbeitsgruppe am 24. Oktober 2011 beauftragt, bis im Sommer 2012 einen umfassenden Bericht vorzulegen, der die offenen parlamentarischen Vorstösse im Bereich Personenfreizügigkeit und Zuwanderung zusammenfassend beantwortet.

In Beantwortung der Postulate 09.4301 Girod („Bericht zu Auswirkungen der Personenfreizügigkeit“), 09.4311 Bischof („Migrationshoheit wahren. Zu- und Rückwanderung steuern“) sowie der Motion 10.3721 Brändli („Die Zuwanderung in geordnete Bahnen lenken“) legt der Bundesrat dem National- und Ständerat eine breite Analyse der Auswirkungen der Zuwanderung auf unterschiedliche Bereiche vor und zeigt aktuelle Steuerungsmöglichkeiten auf. Der Bundesrat versteht diesen interdepartementalen Bericht als Beitrag für eine offene Auseinandersetzung mit den Chancen und Risiken der aktuellen Zuwanderung in unserem Land.





Der Bundesrat ist sich bewusst, dass auch die Asylpolitik (in allerdings weit geringerem Ausmass) zur Zuwanderung, bzw. zur Zunahme der Gesamtbevölkerung beiträgt. Auf eine detaillierte Darstellung des Asylbereichs wird jedoch in diesem Bericht bewusst verzichtet, da dies bereits durch andere laufende Arbeiten weitgehend abgedeckt wird. So hat beispielsweise im Rahmen der Beratung zur laufenden Asylgesetzrevision die Staatspolitische Kommission des Ständerates die Verwaltung beauftragt, einen ergänzenden Bericht über Beschleunigungsmassnahmen im Asylbereich zu verfassen.

1.2 Wortlaut der Postulate und der Motion

Gestützt auf den vorliegenden Bericht des Bundesrates zur Freizügigkeit und Zuwanderung werden zwei Postulate zur Abschreibung beantragt. Im Folgenden werden die entsprechenden Wortlaute wiedergegeben:

Mit der Annahme des Postulats 09.4301 Girod am 3. März 2010 wurde der Bundesrat beauftragt, einen Bericht über die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit zu erstellen und mögliche Massnahmen zur Verbesserung aufzuzeigen. Der Postulant begründet seinen Vorstoss wie folgt: Die Debatte um die Personenfreizügigkeit und ihre Auswirkungen beschäftigt viele Menschen in der Schweiz. Dabei wird viel über Auswirkungen der Personenfreizügigkeit sowie Gründe für die wirtschaftliche Zuwanderung spekuliert. Damit die Debatte stärker auf Daten basiert, soll der Bundesrat einen fundierten Bericht zu dieser Thematik erstellen.

Dieser Bericht sollte einerseits die Vorteile der Personenfreizügigkeit aufzeigen.

Neben den wirtschaftlichen Vorteilen und der Sicherung der Sozialwerke ist auch zu untersuchen, wie viele Menschen aus der Schweiz von der Personenfreizügigkeit profitieren und im Ausland Arbeit suchen und finden. Anderseits sind auch negative Auswirkungen der Personenfreizügigkeit zu untersuchen. Neben den Auswirkungen auf die Löhne ist dabei ein Fokus auf die Auswirkungen der Verteuerung des Wohnund Wirtschaftsraumes sowie allfälligen zusätzlichen Siedlungsdruck sowie Beanspruchung und Ausbau von Infrastruktur (Verkehr, öffentliche Anlagen) zu richten.

Dabei sind die Auswirkungen in den unterschiedlichen Regionen getrennt zu betrachten.

Mit der Annahme des Postulats 09.4311 Bischof am 3. März 2010 durch den Nationalrat wurde der Bundesrat beauftragt, dem Parlament einen Bericht über die heute praktizierte Steuerung der Zuwanderung aus der EU und aus Drittstaaten sowie die ins Auge gefassten Massnahmen vorzulegen, die sicherstellen, dass die Schweiz ihre Migrationshoheit wahrt, optimal nutzt und möglichst ausbaut. Einzubeziehen sind dabei Staatsverträge, namentlich das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU, sowie die schweizerische Ausländer-, Sozialversicherungs- und Sozialhilfegesetzgebung.

Der Postulant begründet seinen Vorstoss wie folgt: Ausländische Arbeitnehmende sind seit Jahrzehnten eine wesentliche Stütze des Wohlstandes unseres Landes, namentlich auch dank dem Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU. Umgekehrt stösst das Bevölkerungswachstum des Kleinstaates Schweiz an infrastrukturelle, ökologische und soziale Grenzen. Die gegenwärtige Wirtschaftskrise hat zwar die Zuwanderung in die Schweiz gebremst, die Rückwanderung ist aber geringer als vom Bundesrat erwartet. Die Arbeitslosigkeit ist unter Personen aus Drittstaaten wesentlich höher als unter Personen aus der Schweiz und der EU. Entscheidend ist in dieser Lage, dass der Bundesrat seine migrationspolitische Handlungsfreiheit voll nutzt und das Parlament diese nötigenfalls gesetzlich erweitert; dies nicht zuletzt auch, um die geltenden Abkommen nicht unnötig zu gefährden.

Dabei sind namentlich folgende Fragen bzw. Massnahmen zu prüfen, wobei Chancen und Risiken abzuwägen sind:

Allgemein:

- Überprüfung der Rückwanderungsanreize im Ausländerrecht;

- Anpassungen im Sozialversicherungsrecht und (zusammen mit den Kantonen) im Sozialhilferecht, um falsche Anreize zu beseitigen;

- Kündigung der ILO-Konvention 168, die nur von wenigen Staaten ratifiziert wurde (kein Nachbarstaat) und die Handlungsfreiheit in der Arbeitslosenversicherung erheblich einschränkt.

Speziell gegenüber der EU:

- sogenannte Ventilklausel und Schutzklausel bzw. sonstige Steuerungsmöglichkeiten unter geltendem Recht;

- EU-spezifische Anpassungen im Sozialversicherungsrecht (z. B. Anrechnung der Beitragshöhe in der Arbeitslosenversicherung);

- Möglichkeit sektorieller Neuverhandlungen, z. B. im Gegenzug zu schweizerischem Entgegenkommen im Steuerbereich.

Schliesslich wurde der Bundesrat mit der Annahme der Motion 10.3721 Brändli am

16. Dezember 2010 durch den Ständerat und am 13. April 2011 durch den Nationalrat beauftragt, Massnahmen vorzuschlagen, die geeignet sind, die Zuwanderung der letzten Jahre in geordnete Bahnen zu lenken.

Der Motionär begründet seinen Vorstoss wie folgt: Die in Aussicht gestellte geringe Wanderungstätigkeit in Richtung Schweiz im Zusammenhang mit der Personenfreizügigkeit hat sich nicht erfüllt. Vielmehr ist eine massive Zuwanderung feststellbar, die unser Land mittelfristig vor grosse Probleme stellen wird. In den beiden letzten Jahren hat die Bevölkerung um rund 200 000 Einwohner zugenommen. Das Bundesamt für Statistik prognostiziert in einem mittleren Szenarium eine Bevölkerungszahl von 9 Millionen. Neuere Studien gehen davon aus, dass diese Zahl bereits im Jahre 2020 erreicht werden könnte. Im Rahmen einer internationalen Studie wurde die Schweiz als attraktivstes Einwanderungsland bezeichnet.

Bereits heute wohnen in unserem Land 190 Einwohner pro Quadratkilometer, der Siedlungsdruck wird immer grösser. Der Ausländeranteil wird trotz zahlreichen Einbürgerungen in wenigen Jahren auf über 30 Prozent ansteigen; dies ohne Berücksichtigung der Sans Papiers (100-300 000), der zahlreichen Asylbewerber und der inzwischen über 200 000 Grenzgänger.

Kurzfristig mag diese Entwicklung wirtschaftlich interessant sein: Sie erleichtert die Rekrutierung des (fehlenden) Personals, wegen der grösseren Anzahl Konsumenten löst sie auch Wachstumsimpulse aus. Bei näherer Betrachtung stellt man aber schnell fest, dass es vor allem quantitative Wachstumsimpulse sind. Einer qualitativen Prüfung hält die Entwicklung kaum stand.

Unter anderem gilt es dabei Folgendes zu bedenken:

1. Mehr Arbeitskräfte bringen nur kurzfristig eine Entlastung der Sozialwerke. Sobald Zuwanderer ins Rentenalter kommen, bedarf es einer noch stärkeren Zuwanderung, um die Renten zu sichern.

2. Das starke Bevölkerungswachstum treibt die Immobilienpreise derart in die Höhe, dass junge Familien wegziehen müssen, weil sie sich eine Wohnung an bestimmten Orten schlicht nicht mehr leisten können.

3. Die Zersiedlung unseres Landes schreitet als Folge der höheren Nachfrage munter voran.

4. Eine immer stärkere Belastung erfahren auch unsere Verkehrsinfrastrukturen durch die dargelegte Entwicklung.

5. Im Bildungswesen wäre es wohl klüger, die Ausbildung unserer Bevölkerung stärker voranzutreiben, statt Fachkräfte zu importieren, auch wenn dies kurzfristig finanziell günstiger erscheint.

6. An unseren Volksschulen wird die Integration immer schwieriger. Dies führt zu Spannungen zwischen der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung.

7. Der Identitätsverlust der einheimischen Bevölkerung wird immer grösser und führt zu grosser Unzufriedenheit.

8. Erhebliche Sicherheitsprobleme gehen mit dieser Entwicklung einher.

Dies sind einige wenige Folgen der heutigen, unkontrollierten Zuwanderung. Es ist wichtig, dass der Bundesrat sich intensiv mit dieser Situation auseinandersetzt und Vorschläge macht, wie die schweizerische Bevölkerung auf einem vernünftigen Niveau stabilisiert werden kann.

1.3 Aufbau des Berichts Im Anschluss an die Einleitung fasst Kapitel 2 des vorliegenden Berichts die aktuellen Ziele der heutigen Zuwanderungspolitik zusammen und gibt einen Überblick über die jüngste Entwicklung der Zuwanderung in die Schweiz. Dabei wird ein besonderes Augenmerk auf die strukturellen Merkmale der Zuwanderung gelegt.

Abschliessend werden mögliche Zuwanderungsszenarien aufgrund bestehender Prognosen aufgezeigt.

Im Rahmen einer umfassenden Auslegeordnung werden in Kapitel 3 des Berichts die unterschiedlichen Auswirkungen der Zuwanderung und des damit verbundenen Bevölkerungswachstums erläutert.

Aufgrund verschiedener parlamentarischer Vorstösse wurde der Bundesrat damit beauftragt, Steuerungsmöglichkeiten in der Migrationspolitik aufzuzeigen (bspw.



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