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«Kurzarbeit in Deutschland und Österreich Endbericht Projektleitung AMS: Maria Hofstätter, Sabine Putz AutorInnen WIFO: Julia Bock-Schappelwein, ...»

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Arbeitsmarktservice

Österreich

Kurzarbeit in

Deutschland und Österreich

Endbericht

Projektleitung AMS:

Maria Hofstätter, Sabine Putz

AutorInnen WIFO:

Julia Bock-Schappelwein, Helmut Mahringer, Eva Rückert

Wissenschaftliche Assistenz WIFO:

Stefan Fuchs, Doris Gabriel, Silva Haas

Begutachtung WIFO:

Markus Marterbauer

Wien, Februar 2011

Medieninhaber und Herausgeber:

Arbeitsmarktservice Österreich Bundesgeschäftsstelle ABI/Arbeitsmarktforschung und Berufsinformation Maria Hofstätter, Sabine Putz A-1200 Wien, Treustraße 35-43 Tel: (+43 1) 331 78–0 Kurzarbeit in Deutschland und Österreich Endbericht Julia Bock-Schappelwein, Helmut Mahringer, Eva Rückert Wissenschaftliche Assistenz: Stefan Fuchs, Doris Gabriel, Silvia Haas Inhaltsverzeichnis  1  Einleitung 4 

1.1  Zielsetzung konjunktureller Kurzarbeit, intendierte Wirkungen und unintendierte Effekte 6  1.1.1  Zielsetzungen 6  1.1.2  Intendierte Wirkungen 7  1.1.3  Gefahren 7  1.1.4  Praktizierte Gestaltungselemente von Kurzarbeitsregelungen 7  2  Kontext 10 

2.1  Generelle Entwicklung am Arbeitsmarkt 10 

2.2  Fluktuation am Arbeitsmarkt 12 

2.3  Strukturaspekte 12 

2.4  Arbeitszeit und Arbeitszeitflexibilität in der Krise 14 

2.5  Reaktion der Arbeitsmarkt- und Wirtschaftspolitik 17 

2.6  Schlussfolgerung 18  3  Formale Rahmenbedingungen 19 

3.1  Voraussetzungen für die Beihilfengewährung 19  3.1.1  Grundvoraussetzungen 19  3.1.2  Förderbarer Personenkreis 19  3.1.3  Sozialpartnervereinbarung 19 

3.2  Ausmaß des Arbeitszeitausfalls 21 

3.3  Dauer der Beihilfe 22 

3.4  Behaltepflicht 22 

3.5  Verständigung

–  –  –

1 Einleitung Die internationale Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2008 und 2009 stellte Unternehmen infolge der Unsicherheit über das Ausmaß und die Dauer der wirtschaftlichen Talsohle vor große Herausforderungen1). In Deutschland wurde deshalb auf das bis in die Endphase des deutschen Kaiserreiches zurückreichende und bereits bei früheren Konjunkturabschwüngen mehrfach erprobte und bewährte Instrument der konjunkturellen Kurzarbeit (nach § 170 SGB III) bei rezessionsbedingtem Arbeitszeitausfall zurückgegriffen und die Ausgestaltung an die aktuellen Rahmenbedingungen angepasst. Die Zugangsmöglichkeiten und die Leistungen bei konjunktureller Kurzarbeit wurden im ersten Halbjahr 2009 ausgeweitet, indem die Zugangsvoraussetzungen vereinfacht und die staatlichen Förderungen verstärkt wurden (siehe beispielsweise Deeke (2009A) oder Brenke et al. (2010) für einen historischen Rückblick in Deutschland)2). In Anlehnung an die Entwicklung in Deutschland wurde auch in Österreich zu Jahresbeginn 2009 auf das bis dahin kaum genützte — außer während der Flutkatastrohe im Jahr 2002 — Instrument der Kurzarbeit als betriebsinternes Flexibilisierungsinstrument in Bezug auf Löhne und Arbeitszeit zurückgegriffen. Im Jahresverlauf 2009 wurde ähnlich wie in Deutschland mehrmals die Ausgestaltung und der Leistungsrahmen adaptiert und die Möglichkeit der Inanspruchnahme flexibilisiert (siehe beispielsweise Suschitz (2010) für einen Überblick der Bedeutung von Kurzarbeit in Österreich im zeitlichen Verlauf). Im Februar 2009 wurde in Österreich die Bezugsdauer bei Kurzarbeit von 12 auf 18 Monate und zur Jahresmitte um weitere sechs Monate ausgeweitet. Außerdem wurde die Möglichkeit zur Koppelung der Kurzarbeitsbeihilfe mit betrieblichen Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen geschaffen. Im Rahmen des Arbeitsmarktpakets II, das am 23. Juni 2009 im Sozialausschuss des Nationalrates beschlossen wurde, wurde darüber hinaus vereinbart, dass ab dem 7. Kurzarbeitsmonat die Sozialversicherungsbeiträge der Dienstgeber für die Kurzarbeit-Ausfallstunden vollständig vom Arbeitsmarktservice ersetzt werden.

Die Kernaufgabe der konjunkturbedingten Kurzarbeit besteht sowohl in Deutschland als auch Österreich darin, in einer Abschwungphase kurzfristig den Arbeitsmarkt zu stabilisieren, flexibel auf Konjunkturschwankungen zu reagieren und bei vorübergehendem Arbeitszeitausfall Kündigungen zu vermeiden. Die Arbeitsausfälle werden mit den Leistungen, die während der Kurzarbeit gewährt werden, finanziell abgefedert. Die Arbeitskräfte und Unternehmen können mit einem teilweisen Ersatz ihrer Einkommensverluste bzw. ihrer Personalkosten für die Ausfallstunden während der Kurzarbeitsphase rechnen. Der Verlust von Fachkräften mit unternehmensspezifischem Know-How durch Kündigungen wird verhindert und bei einer Verbesserung ) Die vorliegende Analyse wurde unter Miteinbeziehung der Expertise von Dr. Eugen Spitznagel und Dr. Axel Deeke vom IAB, der Forschungseinrichtung der Bundesagentur für Arbeit in Nürnberg erstellt. Außerdem danken die AutorInnen René Schindler vom ÖGB für seine Zustimmung zu einem Expertengespräch.

) Mit dem Konjunkturpaket II (ab 1. Februar 2009) und durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Sozialgesetzbuch

–  –  –

der Auftragslage steht das erforderliche Personal unmittelbar, ohne anfallende Such- und Einarbeitungskosten für das Unternehmen, zur Verfügung. Arbeitskräfte behalten somit ihren Arbeitsplatz während des wirtschaftlichen Abschwungs und den Unternehmen bleibt eine eingearbeitete Belegschaft trotz Auftrags- bzw. Umsatzeinbrüchen erhalten. Die Personalkosten werden durch Arbeitszeitreduktion anstatt durch Kündigungen angepasst.





–  –  –

1.400.000 35.000 1.200.000 30.000

–  –  –

600.000 15.000 400.000 10.000 200.000 5.000

–  –  –

Q: BMASK, Statistik der Bundesagentur für Arbeit.

Entsprechend dem Krisenverlauf wurde sowohl in Deutschland als auch in Österreich in den Monaten ab Herbst 2008 ein massiver Anstieg der Kurzarbeitsfälle registriert. Der Höhepunkt wurde mit 56.728 geplanten bzw. 37.348 realisierten Kurzarbeitsfällen im April 2009 in Österreich und ein Monat später mit 1,442.667 realisierten Kurzarbeitsfällen in Deutschland erreicht (Abbildung 1). Damit befanden sich in den Spitzenzeiten von konjunktureller Kurzarbeit gemessen an den geplanten Kurzarbeitsfällen 1,8% der aktiv unselbständig Beschäftigten (ohne Beamte) und gemessen an den realisierten Kurzarbeitsfällen 1,2% der aktiv unselbständig Beschäftigten (ohne Beamte) in Österreich in Kurzarbeit. In Deutschland waren zur selben Zeit 3,9% der sozialversicherungspflichtig beschäftigten Personen3) in Kurzarbeit. Seither ist die ) Zum Personenkreis der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in Deutschland zählen alle ArbeitnehmerInnen einschließlich der zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigten, die kranken-, renten-, pflegeversicherungspflichtig und/oder beitragspflichtig nach dem Recht der Arbeitsförderung sind oder für die von den Arbeitgebern Beitragsanteile nach dem Recht der Arbeitsförderung zu entrichten sind. Wehr- und Zivildienstleistende gelten dann als sozialversicherungspflichtig Beschäftigte, wenn sie ihren Dienst aus einem weiterhin bestehenden Beschäftigungsverhältnis heraus angetreten haben und nur wegen der Ableistung dieser Dienstzeiten kein Entgelt erhalten. Nicht zu den sozi6– konjunkturbedingte Kurzarbeit wieder rückläufig. Gegenüber dem Höchststand war die Zahl der Personen in konjunkturbedingter Kurzarbeit im Frühjahr 2010 in Deutschland um die Hälfte geringer, in Österreich sogar um rund zwei Drittel niedriger. Im März 2010 befanden sich in Deutschland 708.586 Personen bzw. 2,6% der sozialversicherungspflichtig beschäftigten Personen in Kurzarbeit, in Österreich 4.653.

Ungeachtet der auf den ersten Blick sehr ähnlichen Ausgestaltung und der parallelen Adaptierungsmaßnahmen im Rahmen der konjunkturellen Kurzarbeit in Deutschland und Österreich im Krisenverlauf war das Ausmaß der Inanspruchnahme dieser Maßnahme gemessen an der Gesamtbeschäftigung doch deutlich verschieden. Vor diesem Hintergrund setzt sich der vorliegende Bericht zum Ziel, mögliche Gründe für die unterschiedlich stark ausgeprägte Inanspruchnahme auf nationaler Ebene unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und der Ausgestaltung der Kurzarbeit herauszuarbeiten. Nachfolgend werden kurz die Zielsetzungen, intendierten Wirkungen und Gefahren der Förderung von Kurzarbeit beleuchtet, um einen Rahmen für die Einschätzung unterschiedlicher Aspekte der Umsetzung in den beiden Ländern zu setzen. Der daran anschließende Abschnitt widmet sich den Beschäftigungsschwerpunkten nach Wirtschaftszweigen in Deutschland und Österreich, aber auch dem Einsatz von alternativen Flexibilisierungsinstrumenten auf betrieblicher Ebene, um in einem ersten Schritt die Einbettung der Kurzarbeit in das nationale Beschäftigungssystem darzustellen. Die darauf folgenden Abschnitte beziehen sich konkret auf die Organisation und Ausgestaltung der konjunkturellen Kurzarbeit in Deutschland und Österreich. Es werden mögliche Unterschiede in den rechtlichen und finanziellen Regelungen sowie in der Inanspruchnahme zwischen Deutschland und Österreich herausgearbeitet und abschließend Schlussfolgerungen gezogen. Spezielles Augenmerk wird zudem auf die Rolle von Qualifizierungsmaßnahmen während der Kurzarbeit gelegt.

1.1 Zielsetzung konjunktureller Kurzarbeit, intendierte Wirkungen und unintendierte Effekte In diesem Abschnitt werden ausgehend von den Zielsetzungen der Kurzarbeit intendierte Wirkungen und unintendierte Nebeneffekte abgeleitet. Für die nachfolgende Diskussion der Umsetzung der Kurzarbeitsregelungen in Deutschland und Österreich dient dies als Rahmen für die Einschätzung der jeweiligen nationalen Ausgestaltung der Fördermaßnahme.

1.1.1 Zielsetzungen Die Zielsetzung der konjunkturellen Kurzarbeit liegt in einer temporären Reduktion der Arbeitszeit, um Arbeitsmarkteffekte einer Krise zu dämpfen. Unterstützt werden Unternehmen in zeitlich begrenzten wirtschaftlichen Schwierigkeiten, um ihr (Stamm-)Personal halten und Kündigungen aufgrund einer zeitlich begrenzten Unterauslastung vermeiden zu können. Mit einer alversicherungspflichtig Beschäftigten zählen dagegen Beamte, Selbstständige und mithelfende Familienangehörige. Ergebnisse über geringfügig entlohnte Beschäftigte sind nicht enthalten.

–7– Verteilung von Arbeitszeitreduktion auf größere Belegschaftsteile soll die Kündigung von Arbeitskräften vermieden werden.

1.1.2 Intendierte Wirkungen Intendierte Wirkungen einer Förderung von Kurzarbeit liegen in der Vermeidung von Kosten

für Betriebe, Arbeitskräfte und die Volkswirtschaft, beispielsweise:

 Erhaltung betriebsspezifischen Humankapitals,  Vermeidung der Kosten von Ab- und Aufbau von Personal,  Verhinderung von Arbeitsplatzverlust, Arbeitslosigkeit und deren Kosten,  Erhaltung von Einkommen und sozialrechtlicher Absicherung.

Nutzen entsteht somit potentiell auf Seiten der Betriebe und der Arbeitskräfte ebenso wie für die öffentliche Hand.

1.1.3 Gefahren Ob dieser Nutzen durch eine Förderung realisiert werden kann, hängt davon ab, ob die Zielsetzungen der Förderung erreicht werden. Besonders relevant ist, ob jene Unternehmen und Arbeitskräfte den Zugang zu dieser Förderung finden, für die tatsächlich eine temporäre Unterauslastung vorliegt und die ohne Förderung von Arbeitsplatzverlust dadurch Arbeitslosigkeit betroffen wären.

 Mögliche Gefahren der Förderung von Kurzarbeit liegen einerseits in einer Verzögerung von Strukturanpassungen (siehe dazu Deeke (2005, 2009B) sowie Deeke (2009A) im Abschnitt zu „Kurzarbeit als Brückenfunktion oder Hemmnis im Strukturwandel“) und damit einer Fehlallokation von Arbeitskräften (siehe dazu Deeke (2009A) zu Erfahrungen des Einsatzes der Kurzarbeit in Deutschland in den frühen neunziger Jahren).

Konjunkturelle Krisen gehen häufig mit erheblichen Strukturanpassungen einher: Die Zahl der Arbeitsplätze in Unternehmen, Branchen und Berufsgruppen verändert sich dauerhaft, über den Konjunkturzyklus hinaus. Ex-ante ist die Unterscheidung von konjunkturellen und strukturellen Auslastungsproblemen oft schwierig.

 Andererseits besteht — wie bei anderen Formen der Lohnkostensubvention — die Gefahr von Mitnahmeeffekten: Unternehmen, die Förderungen für Kurzarbeit beanspruchen, hätten ihren Personalstand auch ohne Förderung nicht, oder nur in geringerem Umfang, reduziert.

 Nicht zuletzt ist auch zu beachten, dass bei unzureichender Kontrollmöglichkeit Förderungen auch missbräuchlich in Anspruch genommen werden können.

1.1.4 Praktizierte Gestaltungselemente von Kurzarbeitsregelungen Die Ausgestaltung der Kurzarbeitsregelungen hat Einfluss auf die Größenordnung und Zusammensetzung der Inanspruchnahme ebenso wie auf die Selektion bestimmter Gruppen von Betrieben und Arbeitskräften in den Kreis der Geförderten. Die Förderungskriterien reflek8– tieren den Versuch, den Erhalt der „richtigen“ Arbeitsplätze zu unterstützen. In den Regelungen für zeitlich begrenzte Arbeitszeitreduktion in verschiedenen europäischen Ländern lassen

sich unterschiedliche Ansätze finden, die zu einer möglichst den Zielsetzungen entsprechenden Nutzung von Kurzarbeitsbeihilfen führen sollen (angelehnt an Janssen (2010)). Diese umfassen u. a. folgende Aspekte:

 eine Befristung der Förderung,  eine Verknüpfung der Förderung mit der Umsetzung von Qualifizierungsmaßnahmen,  eine nur teilweise Abgeltung der Kosten für Unternehmen und für Arbeitskräfte,  Vereinbarungen zur Kurzarbeit auf Ebene der Sozialpartner,  limitierter Einsatz der Förderung für bestimmte Personengruppen,  die Pflicht, Belegschaften oder Belegschaftsteile während oder eine bestimmte Zeit nach geförderter Kurzarbeit nicht zu kündigen,  Planung der weiteren Unternehmensentwicklung während und nach der Krise sowie Berichterstattung darüber,  Restriktionen bei Bonuszahlungen für ManagerInnen.

All diese Voraussetzungen können tendenziell Fehlsteuerung, Förderungsmitnahmen und Missbrauch verringern. Umgekehrt können sie die Inanspruchnahme im Bereich der intendierten Zielgruppen dämpfen und Wirkungspotentiale nicht ausschöpfen.



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