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«Beiträge zur angewandten Wirtschaftsforschung Nr. 36 (2013) Vorläufige Fassung Die Macht der Mitgliedstaaten im Ministerrat der EU und im ...»

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Centrum für angewandte Wirtschaftsforschung  

Universität Münster  

Am Stadtgraben 9  

48143 Münster  

www.cawm.de  

Beiträge zur angewandten Wirtschaftsforschung

Nr. 36 (2013)

Vorläufige Fassung

Die Macht der Mitgliedstaaten im Ministerrat der EU

und im Ministerrat für Fragen der Währungsunion

nach dem Vertrag von Lissabon

von

Eric Meyer*

* Eric Meyer, Institut für Genossenschaftswesen, Centrum für Angewandte Wirtschaftsforschung, Universität

Münster, Am Stadtgraben 9, 48143 Münster, eric.meyer@uni-muenster.de Die Macht der Mitgliedstaaten im Ministerrat der EU Die Macht der Mitgliedstaaten im Ministerrat der EU und im Ministerrat für Fragen der Währungsunion nach dem Vertrag von Lissabon

1. Einleitung

2. Literaturüberblick

3. Die Messung von Macht und Einfluss

4. Die Abstimmungsmechanismen im Ministerrat gemäß dem Vertrag von Lissabon

5. Die Analyse der Macht der Mitgliedstaaten im Ministerrat

5.1 Der Ministerrat in vollständiger Besetzung

5.2 Der Ministerrat nach dem Beitritt Kroatiens

5.3 Der Ministerrat in der Besetzung für Entscheidungen der Währungsunion

6. Zusammenfassung

7. Literatur

8. Anhang: Veränderung der relativen Koalitionsbeiträge nach Zahl der Koalitionsmitglieder

Die Macht der Mitgliedstaaten im Ministerrat der EU 2

1. Einleitung Mit dem Vertrag von Lissabon und den damit verbundenen Änderungen im institutionellen Gefüge der Europäischen Union wurden auch die Abstimmungsregeln im Ministerrat erneut geändert. Diesen Änderungen vorausgegangen waren langwierige Diskussionen und Änderungsvorschläge, die sich insbesondere in den Verfassungsentwürfen des Europäischen Konvents und der Intergovernmental Conference (IGC) zum Entwurf des Verfassungsvertrages manifestierten. Nachdem der IGC-Entwurf eines Verfassungsvertrages in Frankreich und in den Niederlanden in Referenden abgelehnt worden war, wurde die weitere Ratifizierung in einigen EULändern, die den Vertrag noch ratifizieren mussten, ausgesetzt und erst im Juni 2006 beschloss der Europäische Rat eine Wiederaufnahme der Verhandlungen über einen neuen EU-Vertrag, indem die Ratspräsidentschaft beauftragt wurde, bis zum ersten Halbjahr 2007 einen Bericht zu Möglichkeiten der Fortführung des Verfassungsvertrages vorzulegen.1 Die Verhandlungen wurden insbesondere unter der deutschen Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 vorangetrieben und mündeten im Beschluss auf dem Europäischen Gipfel im Juni 2007, eine Regierungskonferenz einzusetzen, die einen neuen Vertrag aushandeln soll.2 Unter der portugiesischen Präsidentschaft wurden diese Verhandlungen fortgeführt und mündeten im Vertrag von Lissabon, der auf der Sitzung des Europäischen Rates am 12 und 13.

Dezember 2007 in Lissabon unterzeichnet wurde. Im Zuge des Verhandlungsprozesses erwiesen sich gerade die institutionellen Fragen als sehr kontrovers. Dennoch gelang es einige grundlegende institutionelle Änderungen vorzunehmen, die auch die Abstimmungsregeln im Ministerrat betreffen.3 Der folgende Beitrag untersucht die Macht der einzelnen Mitgliedstaaten im Ministerrat nach den alten Regeln des Nizza-Vertrages und nach den neuen Regeln des Lissabon-Vertrages. Nach einem Literaturüberblick über bestehende Machtanalysen im Ministerrat nach dem Vertrag von Lissabon und einer kurzen Beschreibung des verwendeten Banzhaf-Machtindex wird in Abschnitt vier das neue Abstimmungsverfahren im Ministerrat nach dem EUV und dem AEUV beschrieben. Der fünfte Abschnitt bildet den Hauptteil der Untersuchung und analysiert die Machtverschiebung nach den Abstimmungsverfahren des Vertrages von Lissabon im Vergleich zu den aktuellen Bestimmungen aus dem Vertrag von Nizza. Erstens wird untersucht, welchen Effekt die geforderten Abstimmungsquoren haben, zweitens wird zwischen den beiden unterschiedlichen Machtarten (Gestaltungsmacht und Blockademacht) unterschieden und drittens wird in diesem Arbeitspapier ausführlich analysiert, wie sich die neuen Bestimmungen in Fällen, wo nicht alle Mitgliedstaaten abstimmungsberechtigt sind, also insbesondere im Fall der Währungsunion, auswirken.

Vgl. Europäischer Rat (2006).

Vgl. Europäischer Rat (2007).

Vgl. zum Verhandlungsprozess Dinan (2008), S. 74 ff.

Die Macht der Mitgliedstaaten im Ministerrat der EU 3

2. Literaturüberblick Nach dem Inkrafttreten des Vertrages von Nizza sind die aus den Abstimmungsregeln resultierenden Machtpositionen in zahlreichen Arbeiten untersucht worden.

Insbesondere waren die Stimmgewichte und das neue Bevölkerungskriterium Gegenstand der Untersuchungen. Auf diese zahlreichen Arbeiten wird hier nicht vertiefend eingegangen. Der nachfolgende Überblick geht vielmehr auf jene Arbeiten ein, die sich mit dem Abstimmungsmechanismus des Lissabon-Vertrages beschäftigen. Dabei werden auch Arbeiten eingeschlossen, welche die Abstimmungsmechanismen der Verfassungsentwürfe des Europäischen Konvents und der Regierungskonferenz behandeln, die dem Verfahren des Lissabon-Vertrages sehr ähnlich sind.

Die bisherigen Analysen zur Machtverteilung lassen sich nach drei Merkmalen

unterscheiden:

 dem betrachteten EU-Raum,  den verwendeten Machtindizes,  den verwendeten Stimmengewichtungen und Abstimmungsquoren.





Der betrachtete EU-Raum ergibt sich aus den verschiedenen Erweiterungsstufen der Europäischen Union. Dieses sind typischerweise die EU15, EU25 und die heutige EU27, was mit den entsprechenden Erweiterungsstufen korrespondiert.

Teilweise werden auch weitere mögliche EU-Erweiterungen untersucht.

Bei den verwendeten Machtindizes dominieren der Shapley-Shubik und der normalisierte Banzhaf-Index bzw. auch der Penrose-Index (auch absoluter BanzhafIndex). Daneben existieren Arbeiten, die eigene Machindices konstruieren, die sich jedoch meistens an die Idee eines Pivot-Spielers anlehnen. Eine nähere Beschreibung der Indices findet sich in Abschnitt 3.

Die verwendeten Stimmgewichtungen stammen meist aus den Entwürfen zu den Verfassungsverträgen bzw. dem Lissabon-Vertrag. Daneben werden teilweise idealtypische Gewichtungsvarianten verwendet, so z.B. die „QuadratwurzelRegel“, bei der sich die Gewichte als Quadratwurzel der Bevölkerungszahl ergeben oder auch den damit eng verwandten Jagiellonian-Kompromiss4.

Die nachfolgende Tabelle 1 gibt einen Überblick über die existierenden Arbeiten und ihren jeweiligen Fokus

–  –  –

Tabelle 1: Arbeiten zur Machtmessung im Ministerrat nach dem Vertrag von Lissabon und seinen Vorläuferentwürfen Sofern dieses im Fokus der Untersuchungen stand, finden diese einen Machtgewinn der großen EU-Mitgliedstaaten im Übergang vom Nizza-System zu den LisDie Macht der Mitgliedstaaten im Ministerrat der EU 6 sabon-Regeln.5 Dieses gilt interessanterweise auch in den spieltheoretisch erweiterten Untersuchungen, die Parlament und Rat im Rechtssetzungsverfahren gemeinsam betrachten.6 Ebenso findet sich – zumindest für den Banzhaf-Index – das Ergebnis, dass die sehr kleinen Staaten an Macht gewinnen. Allerdings ist dieses Ergebnis nicht stabil hinsichtlich unterschiedlicher Machtindices.7 Dieses Ergebnis lässt sich auch nicht in den spieltheoretisch-orientierten Untersuchungen reproduzieren.8 Trotz der teilweise einheitlichen Ergebnisse bleiben einige Fragen offen, die auch in anderen Arbeiten, die ähnliche Abstimmungsverfahren betrachten oder andere Untersuchungsschwerpunkte setzen, nicht adressiert werden. Es wird nicht systematisch untersucht, welche Rolle die vorgeschriebenen Quoren für die Macht spielen. Außerdem fehlt eine Einordnung beim neuen Doppelkriterium des LissabonVertrages, wie diese beiden Kriterien in die Ermittlung des Machtindex eingehen.

Auch wird nur selten die Blockademacht im Unterschied zur Gestaltungsmacht untersucht. Bei jenen Arbeiten, die unterschiedliche Erweiterungsvarianten der Europäischen Union betrachten, fehlt die aktuell relevante Variante der EUErweiterung um Kroatien. Schließlich wurden bislang nicht die Machteffekte untersucht, die sich für Abstimmungen in der Währungsunion ergeben, wo nicht alle Mitgliedstaaten stimmberechtigt sind. Diese Untersuchungen werden Gegenstand dieses Arbeitspapiers sein.

3. Die Messung von Macht und Einfluss Die Definition von Macht in politischen Prozessen ist eine schwierige Aufgabe, da diese Macht unterschiedlichste Formen annehmen kann. Eine sehr breite Definition könnte sein, dass Macht Situationen beschreibt, in denen Verhandlungsteilnehmer von ihnen gewünschte Ergebnisse erreichen können.9 Das Durchsetzen von bestimmten Ergebnissen hängt natürlich auch von den Präferenzen der anderen Spieler ab. Sind diese sehr ähnlich, so wird diese Durchsetzung sehr viel einfacher sein und sehr viel weniger als Macht wahrgenommen werden, als wenn die Präferenzen sehr heterogen sind. Entsprechend beschreibt Miller (1982) Macht als die Möglichkeit, Ergebnisse ohne Berücksichtigung der Präferenzen oder Handlungen anderer Teilnehmer zu erreichen.10 Dieses zu messen ist naturgemäß sehr schwieVgl. z.B. Hosli (2008a), Varela/Prado-Dominguez (2012) und für die Verfassung Felsenthal/Machover (2007).

Vgl. Napel/Widgren (2009).

Vgl. z.B. Hosli (2008a), Varela/Prado-Dominguez (2012) und für die Verfassung Felsenthal/Machover (2007).

Vgl. Napel/Widgren (2009).

Vgl. Kliemt (1982), S. 52 oder Miller (1982), S. 33.

Vgl. Miller (1982), S. 35.

Die Macht der Mitgliedstaaten im Ministerrat der EU 7 rig, da nicht nur das Ergebnis quantifiziert, sondern gleichzeitig auch das gewünschte Ergebnis entsprechend konkretisiert werden muss.11 Die Definition der Macht löst auch noch nicht das Problem, wie diese Macht ausgeübt werden kann. Die Ausübung von Macht kann davon abhängen, welche Fähigkeiten oder welche überlegenen Informationen jemand besitzt, welche Aktivitäten er entfaltet, wie trickreich er ist, wie vernetzt er innerhalb der Entscheidungsinstitutionen und mit den anderen Teilnehmern ist und wie frei er tatsächlich handeln kann.12 Dieses ist noch sehr allgemein formuliert und muss für die Machtausübung in Europäischen Institutionen konkretisiert werden. Tallberg (2008) schlägt für die Machtausübung im Europäischen Rat eine Dreiteilung der Quellen vor, aus denen sich Macht beziehen lässt und die so auch auf den Ministerrat anwendbar ist:13  Staatliche Machtquellen: Hierunter sind alle Ressourcen und Fähigkeiten zu verstehen, die ein Staat aufwendet, um Macht auszuüben. Insbesondere sind hierunter die Größe eines Landes zu verstehen, aber auch die der Aufwand, der für die politische Positionierung und Verhandlung aufgewendet wird. Es zählt auch die wirtschaftliche Größe dazu, da diese in Verhandlungen eine wichtige Rolle spielen kann. Schließlich ist auch die politische Stabilität eine Machtquelle, da sie eine gewisse Kohärenz und Berechenbarkeit gewährleistet.14 Die staatlichen Machtquellen resultieren also einerseits aus der Größe des Staates und seine daraus resultierenden Drohpotenzialen, andererseits aber auch aus den Fähigkeiten und seine Infrastrukturen, die ihm im politischen Prozess zur Verfügung stehen. Dieses bestimmt also letztlich Effizienz, wie er seine Potenziale umsetzen kann.

 Institutionelle Machtquellen: Hierunter sind die institutionellen Rahmenbedingungen zu verstehen, die die Entscheidungswege und Entscheidungsregeln bestimmen. Im Falle des Ministerrates sind dieses also insbesondere die Regeln des AEUV, in welchem Verfahren Richtlinien und Verordnungen beschlossen werden und welche Mehrheitserfordernisse erforderlich. Es zählen jedoch auch die institutionell-organisatorischen Rahmenbedingungen dazu, die im Vorfeld der legislativen Entscheidung diese vorbereiten. Dieses ist also insb. die interne Organisation der Europäischen Kommission, die die Vorschläge erarbeitet, aber auch die interne Organisation des Rates und hier besonders die Rolle die der Ratsvorsitz übernimmt.15 Die Regeln der Entscheidungsfindung definieren auch, wann einem Staat ein Veto-Recht zufällt (bei Vgl. Hierzu gibt es vereinzelte Versuche, die sich jedoch normalerweise auf einen ganz bestimmten Themenbereich fokussieren, so untersucht Hosli (2008b), welches Land seine Präferenzen am erfolgreichsten in den Verhandlungen zur Europäischen Währungsunion durchsetzen konnte.

Vgl. zu einigen dieser Fähigkeiten und Eigenschaften Kliemt (1982), S. 34.

Vgl. hierzu und im Folgenden Tallberg (2008).

Vgl. Tallberg (2008), S. 688 ff.

Vgl. zur Rolle des Ratsvorsitzes Tallberg (2008), S. 696 f. zur internen Organisation des Rates und der dortigen Entscheidungsfindung z.B. Häge (2008), der insbesondere die Rolle der COREPER I und II und der Komitees untersucht.

Die Macht der Mitgliedstaaten im Ministerrat der EU 8 Einstimmigkeitsanforderungen) bzw. wann er in Koalitionen zum PivotSpieler wird, also jener Spieler ist, dessen Verlassen der Koalition diese zum Scheitern bringen würde.

 Individuelle Machtquellen: Hierunter sind Quellen zu verstehen, die auf Individuen zurückgehen. Dieses ist insbesondere der Autorität, die eine Person hat, z.B. durch die Reputation, die sie sich im Zeitablauf erworben hat oder aber auch das personengebundene Expertenwissen.16 Die beschriebenen Machtquellen lassen sich in dieser Detailliertheit nicht mit einem Indikator messen. Die ökonomische Machtmessung fokussiert deshalb einen Teilaspekt dieser Macht, nämlich die Macht, die aus den institutionellen Rahmenbedingungen resultiert. Um im Entscheidungsprozess des Ministerrates eine Position durchsetzen zu können, ist es grundsätzlich notwendig, Koalitionen einzugehen.

Die Machtanalyse geht davon aus, dass ein Spieler mächtig ist, wenn sein Verlassen der Koalition diese von einer Gewinnerkoalition zu einer Verliererkoalition macht, sprich: wenn dieser Spieler entscheidend für die Durchsetzung der Position der Koalition ist. Die Studien zur Machtausübung teilen sich dann in zwei Kategorien auf. Zum einen werden Konstellationen untersucht, bei denen die Präferenzen der Länder hinreichend konkretisiert sind, so dass entsprechende spieltheoretische Abstimmungsmodelle genutzt werden können (spatial voting models). Zum anderen wird genau von diesen Präferenzen abstrahiert und es wird eine Situation unterstellt, in denen der Spieler nicht weiß, welche Entscheidung zufällig ausgewählt wird. Er handelt also unter einem Schleier des Unwissens bzw. der Unsicherheit.



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