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«Der IWF und Währungskrisen – vom Krisenmanagement zur Prävention? Tobias Knedlik Berichte aus dem Weltwirtschaftlichen Colloquium der ...»

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IWIM - Institut für Weltwirtschaft und

Internationales Management

IWIM - Institute for World Economics

and International Management

Der IWF und Währungskrisen –

vom Krisenmanagement zur Prävention?

Tobias Knedlik

Berichte aus dem Weltwirtschaftlichen Colloquium

der Universität Bremen

Nr. 87

Hrsg. von

Andreas Knorr, Alfons Lemper, Axel Sell, Karl Wohlmuth

Universität Bremen

Der IWF und Währungskrisen –

vom Krisenmanagement zur Prävention?

Tobias Knedlik

Andreas Knorr, Alfons Lemper, Axel Sell, Karl Wohlmuth (Hrsg.):

Berichte aus dem Weltwirtschaftlichen Colloquium der Universität Bremen, Nr. 87, Februar 2004, ISSN 0948-3829 Bezug: IWIM - Institut für Weltwirtschaft und Internationales Management Universität Bremen Fachbereich Wirtschaftswissenschaft Postfach 33 04 40 D- 28334 Bremen Telefon: 04 21 / 2 18 - 34 29 Telefax: 04 21 / 2 18 - 45 50 E-mail: iwim@uni-bremen.de Homepage: http://www.iwim.uni-bremen.de Inhaltsverzeichnis Seite

1. Einleitung 5

2. Die Entstehung des IWF als Bretton-Woods-Institution 6

3. Die satzungsmäßigen Aufgaben des IWF 8

4. Das Instrumentarium des IWF 11

5. Die Krisenreaktion des IWF in Beispielen 16 a. Südkorea 17 b. Brasilien 24

6. Evaluierung der Wirksamkeit und der Entwicklung des 27 Instrumentariums des IWF in Bezug auf dessen Präventivcharakter

7. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 30 Anhang I: Auszüge aus den „Articles of Agreement“ des IWF 32 Literaturverzeichnis 37 Der IWF und Währungskrisen – vom Krisenmanagement zur Prävention?

Tobias Knedlik

1. Einleitung Der Internationale Währungsfond (IWF) sieht sich neben anderen Akteuren auf dem Gebiet der Verhinderung und Bekämpfung von Währungskrisen neuen Herausforderungen gegenüber. Die jüngsten Währungskrisen in Schwellenländern weisen Gemeinsamkeiten auf, die diese von vorherigen Währungskrisen unterscheiden. So sind aktuelle Währungskrisen vor allem durch eine plötzliche Umkehr von Kapitalzuflüssen aus dem Ausland hervorgerufen worden. Diese Kapitalbilanzkrisen unterscheiden sich dadurch von früheren Leistungsbilanzkrisen.1 Das Versagen traditioneller Instrumente bei der Bekämpfung der aktuellen Krisen führte zu einer intensiven Debatte über notwendige Reformen der internationalen Finanzarchitektur. Der IWF reagierte auf diese Diskussionen mit der Einführung einer Reihe neuer Instrumente, die der veränderten Krisenlage gerecht werden sollen. Die trotz einiger Gemeinsamkeiten aktueller Krisen hohe Komplexität und Individualität der zugrundeliegenden Ursachen von Krisen und deren Ansteckungseffekte auf Volkswirtschaften, die scheinbar keine Krisenursachen in sich bergen, führte zu einem Ansatz, der verstärkt auf Prävention von Währungskrisen setzt.2 In diesem Beitrag soll die Frage erörtert werden, ob es tatsächlich gelungen ist, das Instrumentarium des IWF so umzugestalten, dass ein krisenpräventiver Einsatz möglich ist. Die Frage ist auch deshalb von hoher Relevanz, da immer mehr Länder in ihrer Wechselkurspolitik auf flexible Wechselkursziele setzen und damit die in der Theorie viel diskutierten Ecklösungen der Wechselkurspolitik, Currency Boards bzw.

völlig flexible Wechselkurse ablehnen. Diese Politik, die versucht einen Siehe Blöndal & Christiansen (1999: 10-12), Calvo (1998: 1-2), EZB (2003: 65), Krueger (2003).

Siehe z. B. Fischer (2001b), Krueger (2003).

makroökonomisch optimierten Wechselkurs zu steuern, stoßt regelmäßig dann an ihre Grenzen, wenn die heimische Währung unter massivem Abwertungsdruck, meist hervorgerufen durch eine plötzliche Umkehr von Kapitalströmen, steht. In der Diskussion um optimale Währungspolitik ist deshalb eine internationale Institution, die präventiv die Wechselkursentwicklung in diesen Ländern beobachtet und unterstützt von entscheidender Bedeutung.3 Die Herangehensweise wird eher breit gewählt, um die aktuelle Situation vor dem Hintergrund der Entwicklung der Institution zu betrachten.

Dazu wird in Abschnitt 2 auf die Entstehung des IWF eingegangen. Im Besonderen wird die Rolle des IWF als Bretton-Woods-Institution beleuchtet. Aus dieser Rolle ergeben sich die in Abschnitt 3 erläuterten und bis heute gültigen satzungsmäßigen Ziele und Aufgaben des IWF. Hier soll besonders auf die Aktualität der formulierten Aufgaben und Ziele eingegangen werden. Die im Zuge verschiedener aktueller Krisen festgestellten Probleme mit den bis dato aktuellen Instrumenten führte zu einer beachtenswerten Veränderung des Instrumentariums. Diese Entwicklung wird in Abschnitt 4 diskutiert. Im Abschnitt 5 sollen krisenpräventive und krisenreaktive Maßnahmen am Beispiel zweier aktueller Währungskrisen, der Währungskrise in Südkorea 1997/98 und in Brasilien 1998/99, erörtert werden. Bevor in Abschnitt 7 zusammengefasst wird und Schlussfolgerungen gezogen werden, wird in Abschnitt 6 die Frage aufgeworfen, ob die Reform des IWF bereits ausreicht, um präventiv agieren zu können.

2. Die Entstehung des IWF als Bretton-Woods-Institution

Die Epoche nach dem Zusammenbruch des internationalen Goldstandards (1876war von Hyperinflation, chaotischen Wechselkursentwicklungen und Kriegen gekennzeichnet. Diese katastrophale Situation veranlasste die Alliierten des Zweiten Weltkrieges über eine Installation eines internationalen Festkurssystems nachzudenken. Auf Initiative der USA und Großbritanniens wurde 1944 unter maßgeblichem Einfluss des amerikanischen Finanzministers und Ökonomen Harry Siehe Burger & Knedlik (2003a, 2003b).





Dexter White und des britischen Finanzministers und Ökonomen John Maynard Keynes in Bretton Woods ein Vertrag über die Einführung eines internationalen Festkurssystems erarbeitet.4 Nachdem im Dezember 1945 29 Staaten den Vertrag unterzeichnet hatten, trat dieser in Kraft. Im Jahr 1952 wurden Japan und Deutschland in das System aufgenommen.

Das Festkurssystem von Bretton Woods war nicht, wie zum Beispiel das spätere Europäische Währungssystem als ein Gitter von Wechselkursparitäten zwischen allen Mitgliedsländern angelegt, sondern richtete sich nach dem im Zentrum stehendem US-Dollar aus. Dabei war der US-Dollar, an den sich alle übrigen Währungen koppelten, mit einer festen Parität (35 US$ pro Feinunze) an Gold gebunden. Das Bretton-Woods-System war damit eine Kombination aus Gold- und Devisenstandard.

Mit Ausnahme der USA waren alle Mitgliedsländer vertraglich verpflichtet, ihre Währungen mit einer Schwankungsbreite von einem Prozent gegenüber dem US$ zu stabilisieren. Die USA verpflichten sich im Gegenzug, ihre Währung zum festgelegten Goldkurs zu kaufen und zu verkaufen. Paritätsänderungen waren dabei nur bei sogenannten fundamentalen Zahlungsbilanzungleichgewichten und bei Zustimmung des IWF zulässig, um Abwertungswettläufe zu verhindern.

Der Vertrag von Bretton Woods sah auch die Gründung zweier Institutionen vor, die die Stabilität des Systems gewährleisten sollten. Diese Institutionen waren die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, die sogenannte Weltbank, und der Internationale Währungsfond, wobei, grob gesagt, die Weltbank für Fragen der langfristigen Entwicklung der Volkswirtschaften und der IWF für die eher kurzfristige Krisenintervention zuständig war.

Bis zum Jahre 1965 war das Festkurssystem von großer Stabilität gekennzeichnet.

Ab diesem Jahre neigte die Volkswirtschaft des Ankerlandes USA jedoch zu zunehmender Inflation, die durch eine Monetarisierung der Staatsverschuldung im Zuge des Vietnamkrieges hervorgerufen wurde. Die hohe Inflationsdifferenz Zur Rolle von Keynes und White bei der Etablierung des IWF siehe Boughton (2002).

zwischen den USA und den anderen Mitgliedsländern führte zu einem Abwertungsdruck auf den US-Dollar. Die Interventionsverpflichtungen der Mitgliedsländer zur Stützung des US-Dollars führten zu zunehmendem inflationärem Druck in allen Mitgliedsländern. Die hohe Auslandsverschuldung machte es den USA zunehmend unmöglich, Verbindlichkeit zum festgesetzten Kurs in Gold zu tauschen.

In Folge dessen wurde 1968 zunächst die Goldeinlösepflicht der USA gegenüber Deutschland eingeschränkt und später, 1971, gegenüber allen Mitgliedsländern aufgehoben. Damit war das System von Bretton Woods, das im Jahre 1973 durch die Ankündigung flexibler Wechselkurse durch die Länder der Europäische Gemeinschaft offiziell ein Ende fand, bereits gescheitert.

Die notwendige kontrollierte Abwertung des US-Dollars fand nicht statt, da zum einen die Mitgliedsstaaten von der Unterbewertung ihrer Währungen in Form von Zahlungsbilanzüberschüssen profitierten und zum anderen die USA zusätzlich importierte Inflation durch eine Abwertung befürchteten. Das Scheitern des Systems war aber, vor allem durch den inflationären Druck auf die Mitgliedsländer nicht zu verteidigen. Die Gründe für das Scheitern können als fehlende Wechselkursanpassungsmechanismen und dem Wandel der US-amerikanischen Wirtschaftspolitik sowie der Abhängigkeit der Mitgliedsländer von diesem Wandel zusammengefasst werden.

Das Ende des Systems von Bretton Woods hatte jedoch nicht das Ende der sogenannten Bretton-Woods-Institutionen zur Folge. Die Weltbank und der IWF existierten voran weiter; die wesentlichen Teile ihrer Satzungen gelten bis heute unverändert. Deshalb wird im nächsten Abschnitt auf die Aufgaben und Ziele des IWF, der in dieser Analyse im Zentrum steht, eingegangen.

3. Die satzungsmäßigen Aufgaben des IWF Eine Auseinandersetzung mit der aktuellen Rolle des IWF kann nur geführt werden, wenn die historische Rolle des IWF verstanden wird. Dies ist vor allem deshalb der Fall, da die Satzung des IWF (Articles of Agreement 1945) bis heute in Kraft ist und seit dem Ende des Bretton-Woods-Systems in wesentlichen Teilen unverändert blieb.5 Die Zwecke des IWF werden in Artikel I der Satzung behandelt. Im Einzelnen sind

die Zwecke des IWF:

- Die Förderung der internationalen Kooperation der Geldpolitik, durch eine Institution, die Beratungskapazitäten bereitstellt und die internationale Zusammenarbeit im monetären Bereiche fördert;

- Die Förderung eines ausgeglichenen Wachstums des internationalen Handels zur Unterstützung von hohen Beschäftigungsniveaus, hohen realen Einkommen und Produktivitätssteigerungen in allen Mitgliedsländern;

- Die Förderung von Wechselkursstabilität, zur Aufrechterhaltung von Wechselkursarrangements zwischen Mitgliedsländern und zur Verhinderung von Abwertungswettläufen;

- Die Mitwirkung bei der Etablierung von multilateralen Zahlungsbilanzsystemen zur Förderung von Handel und zur Eliminierung von Handelsbegrenzungen;

- Die Schaffung von Vertrauen durch die zeitweilige Bereitstellung von Ressourcen gegen entsprechende Sicherheiten zur Abstellung von Ungleichgewichten in den Zahlungsbilanzen, ohne auf Maßnahmen zurückgreifen zu müssen, die die nationale oder internationale Prosperität gefährden;

- Die Verkürzung und Abschwächung von Ungleichgewichten in den Zahlungsbilanzen der Mitgliedsländer.

Neben diesen in Artikel I dargestellten Regeln finden sich in dem Vertragswerk an

verschiedenen Stellen weitere Aufgaben und Ziel des IWF:

- So wird in Artikel XVIII ausgeführt, dass der IWF bei all seinen Operationen die Erreichung langfristiger globaler Ziele beachten soll und, wenn notwendig, die bestehenden Devisenreserven zur Verhinderung von Stagnation und Deflation sowie exzessiver Nachfrage und Inflation in der Welt, erweitern soll.

Siehe Auszüge aus den Articles of Agreement im Anhang I.

- In Artikel VI wird geregelt, dass die Operationen des IWF die Kapitalbewegungen aus den Mitgliedsländern nicht behindern dürfen, solang diese im Einklang mit den Zielen des IWF stehen.

- In Artikel IV finden sich in den Abschnitten 3 und 4 Regelungen bezüglich der Unterstützung von Festkurssystemen und fixen, aber veränderbaren Wechselkursarrangements. Dem IWF wird dabei eine weitgehende Beobachtungsund Überwachungsfunktion der Wechselkurspolitiken der Mitgliedsländer eingeräumt.

- Passend dazu wird der IWF in Artikel VIII Absatz 5 dazu ermächtigt, statistische Daten von den Mitgliedsländern einzufordern. Dazu zählen nahezu alle wesentlichen makroökonomischen Daten der Mitgliedsländer. Der IWF soll als Zentrum der Datensammlung und des Datenaustausches dienen und selbst eine Auswertung der Daten in Studien vornehmen.

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass dem IWF eine umfassende Rolle bei der Stabilisierung der internationalen Finanzarchitektur eingeräumt wird. Seine Aufgaben übersteigen die der Krisenintervention und beinhalten konsultative Elemente, die Schaffung von Transparenz sowie eine Förderung von freiem Handel und Kapitalverkehr. Der Schwerpunkt der satzungsmäßigen Aufgaben liegt jedoch im Bereich der Verhinderung von Zahlungsbilanzungleichgewichten bzw. der Hilfe bei deren Beseitigung.

Im Zuge einer zunehmenden Vernetzung der Volkswirtschaften und zugrundeliegender technischer Innovationen, die zu einer zunehmenden Liquidität der internationalen Finanzmärkte führten, werden dabei Ungleichgewichte in den Kapitalbilanzen relativ zu Ungleichgewichten in der Leistungsbilanz wichtiger. Ein wesentlicher Unterschied zwischen Ungleichgewichten in beiden Teilbilanzen ist die Geschwindigkeit in deren Entstehung. Während sich schwerwiegende Verwerfungen in den Leistungsbilanzen meist über einen längeren Zeitraum aufbauen, entstehen Kapitalbilanzungleichgewichte oft sehr kurzfristig, sind aber in ihrer Wirkung auf die Stabilität des internationalen Finanzsystems oft dramatisch.

Die in den Article of Agreement geregelten Ziele des IWF sind demnach von andauernder Aktualität. Das Instrumentarium der internationalen Institution muss sich jedoch den aktuellen Herausforderungen anpassen, um den Zielen gerecht werden zu können. Dazu soll im folgenden Abschnitt auf die Entwicklung der Instrumente des IWF eingegangen werden.



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