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«Brauchen wir einen Kombilohn? von Alfred Boss Juni 2006 Institut für Weltwirtschaft an der Universität Kiel Kiel Institute for the World Economy ...»

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Kieler Arbeitspapiere • Kiel Working Papers

Brauchen wir einen Kombilohn?

von Alfred Boss

Juni 2006

Institut für Weltwirtschaft an der Universität Kiel

Kiel Institute for the World Economy

Institut für Weltwirtschaft

Düsternbrooker Weg 120

24105 Kiel

Kieler Arbeitspapier Nr. 1279

Brauchen wir einen Kombilohn?

von

Alfred Boss

Juni 2006

Für den Inhalt der Kieler Arbeitspapiere sind die jeweiligen Autorinnen

und Autoren verantwortlich, nicht das Institut. Da es sich um Manuskripte in einer vorläufigen Fassung handelt, wird gebeten, sich mit Anregungen und Kritik direkt an die Autorinnen und Autoren zu wenden und etwaige Zitate mit ihnen abzustimmen.

Brauchen wir einen Kombilohn?

Zusammenfassung:

Die Bundesregierung beabsichtigt, ein so genanntes Kombilohnmodell einzuführen. So soll die Beschäftigung in Deutschland erhöht werden. Der vorliegende Beitrag erläutert, was unter einem Kombilohnmodell zu verstehen ist, welche Modelle es bereits gibt, welche Reformvorschläge gemacht worden sind und was wirtschaftspolitisch getan werden könnte. Es wird dargelegt, dass es in Form des Arbeitslosengeldes II ein umfassendes Kombilohnmodell bereits gibt, neue Modelle also nicht nötig sind. Als Alternative zur Einführung neuer Kombilohnmodelle sollte eine zusätzliche Senkung des Beitragssatzes in der Arbeitslosenversicherung erwogen werden.

Abstract:

Wage subsidies and public transfers for the unemployed as a means for increasing employment have been intensively discussed in Germany. The paper explains which models have already been applied. In addition, it describes some recent reform proposals and analyzes what economic policy might be capable of doing. It is concluded that new models of wage subsidization are not actually necessary because there is a comprehensive model called “unemployment benefit II”. Instead, the reduction of the rate of contributions to the unemployment insurance system should be considered as a useful policy option.

Schlagworte: Arbeitslosigkeit, Lohnzuschuss, Kombilohn, Arbeitslosengeld II, Beitragsermäßigung JEL-Klassifikation: H24, J38 Dr. Alfred Boss Institut für Weltwirtschaft 24100 Kiel Telefon: +49 (431) 8814-231 Telefax: +49 (431) 8814-525 E-Mail: alfred.boss@ifw-kiel.de Inhaltsverzeichnis A. Problemstellung

B. Kombilohn: Was ist das? Was soll durch Kombilöhne erreicht werden?........ 1 C. Was gab es?

I. Lohnzuschüsse nach dem Bundessozialhilfegesetz

II. Das Modell der Saar-Gemeinschaftsinitiative (Saarland, Arbeitsamtsbezirke Chemnitz und Zwickau)

III. Das Mainzer Modell

D. Was gibt es?

I. Leistungen der Bundesagentur für Arbeit

II. Nicht angerechneter Zuverdienst bei Bezug des Arbeitslosengeldes............... 10 III. Lohnsubvention durch Beitragsermäßigung (Mini-Jobs, Midi-Jobs).............. 11 IV. Arbeitslosengeld II als Kombilohn

V. Zum Arbeitslosengeld II komplementäre Leistungen

VI. Kombilohnmodelle auf Länderebene

E. Exkurs: Drei beliebte, aber falsche Thesen

F. Was wird vorgeschlagen?

I. Das grundlegende Problem bei der Ausgestaltung des Arbeitslosengeldes II 24 II. Der Vorschlag der FDP

III. Der Vorschlag des ifo Instituts

IV. Der Vorschlag des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung vom November 2002

V. Der Vorschlag von Breyer, Franz, Homburg, Schnabel und Wille................ 33 VI. Das Magdeburger Modell

VII. Der erweiterte Mini-Job für Arbeitslose – der Reformvorschlag von Fertig, Kluve und Schmidt

VIII. Der Vorschlag der CDU/CSU

G. Kombilöhne im Ausland: Der „Earned Income Tax Credit“ als Beispiel........ 38 H. Wirtschaftspolitische Überlegungen

I. Exkurs: Sozialhilfe und Arbeitslosengeld II: Definieren sie einen Mindestlohn?

J. Literaturverzeichnis

A. Problemstellung Die neue Bundesregierung beabsichtigt, die Beschäftigung gering Qualifizierter zu erhöhen. In der Koalitionsvereinbarung heißt es: „Wir werden... die Einführung eines Kombilohnmodells prüfen, das sowohl die Aufnahme einfacher Arbeiten durch eine ausgewogene Kombination aus Arbeitslohn und Sozialleistung lohnend macht, als auch die Möglichkeit für zusätzliche Arbeitsplätze für einfache Tätigkeiten neu schafft“ (CDU, CSU und SPD 2005: 25). Einen Entwurf eines Modells haben CDU und CSU vorgestellt (F.A.Z. 2006a; Creutzburg und Steinbeis 2006). Danach sollen Arbeitgeber, die erwerbslose Jugendliche, die weniger als 25 Jahre alt sind, oder Langzeitarbeitslose einstellen, die mehr als 50 Jahre alt und maximal 28 Monate arbeitslos sind, zwei bis drei Jahre lang einen Zuschuss in Höhe von 40 Prozent des Lohns erhalten. Ein Zuschuss soll bei Monatslöhnen bis zu 1 600 Euro (bei Älteren) bzw. bis zu 1 300 Euro (bei Jugendlichen) gezahlt werden.

Im vorliegenden Beitrag wird untersucht, ob es Sinn macht, dieses oder ein anderes Kombilohnmodell einzuführen. Zunächst wird erläutert, was ein Kombilohn ist und was er bezwecken soll. Danach wird aufgezeigt, welche Kombilohnmodelle es gibt. Dann wird dargestellt, welche Reformvorschläge vorgetragen worden sind und wie sie zu beurteilen sind. Schließlich werden wirtschaftspolitische Überlegungen angestellt. Als Alternative zu bestehenden und neuen Kombilohnmodellen wird eine Reduktion des Beitragssatzes in der Arbeitslosenversicherung zur Diskussion gestellt, die über das für den Jahresbeginn 2007 beschlossene Maß (zwei Prozentpunkte) hinausgeht.





B. Kombilohn: Was ist das? Was soll durch Kombilöhne erreicht werden?

Ein Kombilohn ist ein Lohn, der aus zwei Teilen besteht: Einem „normalen“ Lohn aus Erwerbstätigkeit und einem staatlichen Zuschuss oder Transfer, der an die Beschäftigung anknüpft. Entscheidend ist, dass der Lohn aus Erwerbstätigkeit in einer spezifizierten Weise niedrig ist. Je nach Ausgestaltung des Kombilohnmodells ist der staatlich finanzierte Teil des Kombilohns für den Beschäftigten nicht ohne weiteres zu erkennen; dies ist dann der Fall, wenn statt eines Transfers an den Beschäftigten ein Lohnkostenzuschuss an den Arbeitgeber gezahlt wird.1,2 Mit dem Instrument „Kombilohn“ kann man verschiedene Ziele anstreben.

Ein Kombilohnmodell kann einerseits darauf abzielen, den Nettolohn gering Qualifizierter (einen „Niedriglohn“) so aufzustocken, dass (bei einer üblichen Arbeitszeit) ein als akzeptabel angesehenes Niveau des verfügbaren Einkommens entsteht. Es kann andererseits angestrebt werden, die Beschäftigung zu erhöhen, ohne dass die Einkommenssituation der Betroffenen als problematisch angesehen wird; Ziel ist dann die Ausweitung der Beschäftigung an sich. Es ist also möglich, den staatlichen Transfer oder Zuschuss nur bei Bedürftigkeit, also bei fehlendem Kapitaleinkommen und/oder Vermögen und bei fehlendem Einkommen und/oder Vermögen der Haushaltsangehörigen, oder unabhängig von der finanziellen Lage der Betroffenen zu gewähren. Der Transfer oder Zuschuss kann befristet oder permanent geleistet werden.

Ein Kombilohnmodell lässt sich auch auf bestimmte Personengruppen begrenzen, z.B. auf Langzeitarbeitslose, auf gering Qualifizierte, auf ältere oder auf junge Personen (spezifisches Kombilohnmodell). Dabei kann der Transfer oder Zuschuss wiederum bedürftigkeitsabhängig oder -unabhängig einerseits und befristet oder unbefristet andererseits gewährt werden. Der Transfer oder Zuschuss kann in Abhängigkeit vom Lohn oder von der Dauer der Arbeitslosigkeit gewährt werden. Schließlich kann ein Transfer oder Zuschuss für den Fall der Qualifizierung in Aussicht gestellt werden.

__________ 1 Zu den in diesem Zusammenhang relevanten Überwälzungsprozessen vgl. Schöb und Weimann (2006), zur Überwälzung im Allgemeinen vgl. Rosen (2005).

2 Dietz, Koch und Walwei grenzen Kombilohnmodelle anders ab (Dietz, Koch und Walwei 2006: 1).

–  –  –

I. Lohnzuschüsse nach dem Bundessozialhilfegesetz Die Regelungen in § 18 Abs. 5 Bundessozialhilfegesetz (BSHG), die bis Ende 2004 galten, ließen Lohnzuschüsse verschiedener Art zu. Das Modell der SaarGemeinschaftsinitiative und das Mainzer Modell sind Ausprägungen dieser Regelung.

II. Das Modell der Saar-Gemeinschaftsinitiative (Saarland, Arbeitsamtsbezirke Chemnitz und Zwickau)3 Nach dem Modell der Saar-Gemeinschaftsinitiative wurde zusätzliche Beschäftigung, für die der Tariflohn oder der ortsübliche Bruttolohn gezahlt wurde, gefördert. Zu diesem Zweck wurden degressiv gestaltete Zuschüsse zu den Sozialversicherungsbeiträgen an die Unternehmen gezahlt. Bei einem Bruttolohn von 10 DM je Stunde betrug der Zuschuss 100 Prozent, bei einem Bruttolohn von 18 DM je Stunde belief er sich auf null. Ein Betrag in Höhe des Zuschusses zum Lohn floss zusätzlich in einen „Qualifizierungsfonds“.

III. Das Mainzer Modell

Nach dem Mainzer Modell wurden degressiv gestaffelte Zuschüsse zu den Arbeitnehmerbeiträgen zur Sozialversicherung und degressiv gestaltete Kinderzuschläge (für Kinder bis zu einem Alter von 18 Jahren) in Höhe von maximal 150 DM je Kind geleistet (Kaltenborn 2001). Es wurden sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse mit einer Arbeitszeit von mehr als 15 Stunden je Woche und − mit einem Monatslohn4 von mehr als 630 DM (325 Euro), jedoch weniger als 1 575 DM (810 Euro) bei Alleinlebenden bzw.

__________ 3 Vgl. hierzu Sachverständigenrat (2001).

4 Nach Abzug einer Werbungskostenpauschale von 166,67 DM (Kaltenborn 2001: 18).

− mit einem Haushaltseinkommen von mehr als 630 DM, maximal 3 150 DM (1 620 Euro), je Monat bei Alleinerziehenden, Verheirateten und eheähnlichen Gemeinschaften gefördert. Der Lohn musste den tariflichen oder ortsüblichen Verhältnissen entsprechen. Der Arbeitnehmer durfte während der zurückliegenden sechs Monate nicht bei dem einstellenden Unternehmen zu mehr als 630 DM je Monat sozialversicherungspflichtig beschäftigt gewesen sein (Sachverständigenrat 2001).

„Die Höchstförderung beträgt für Personen ohne Partner etwa 130 DM monatlich und für Paare etwa 260 DM monatlich jeweils zuzüglich 150 DM für jedes minderjährige Kind, für das Kindergeld bezogen wird“ (Kaltenborn 2001: 20).

Die Leistungen wurden zumindest teilweise nicht auf die Sozialhilfe angerechnet. Sie wurden nicht besteuert und blieben bei der Wohngeldberechnung unberücksichtigt (Kaltenborn 2001: 20).

Die Grenzbelastung nach Aufnahme einer Arbeit war in bestimmten Lohnbereichen größer als 100 Prozent. Unter Anreizaspekten ist das Mainzer Modell daher ungeeignet (Sinn et al. 2006). Es wurde rasch abgeschafft.

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I. Leistungen der Bundesagentur für Arbeit Die Bundesagentur für Arbeit fördert die Arbeitsaufnahme nach den Regeln im Dritten Buch des Sozialgesetzbuchs auf vielfältige Weise (SGB III). Zu den Leistungen der Bundesagentur für Arbeit zählen Mobilitätshilfen, Eingliederungszuschüsse, Einstellungszuschüsse u.a. bei Neugründungen, Zuschüsse bei der Einstellung älterer Personen und viele andere Hilfen.

— Mobilitätshilfen Mobilitätshilfen werden seit vielen Jahren gezahlt (§§ 53, 54 SGB III). „Arbeitslose und von Arbeitslosigkeit bedrohte Arbeitsuchende, die eine versicherungspflichtige Beschäftigung aufnehmen, können durch Mobilitätshilfen gefördert werden, soweit dies zur Aufnahme der Beschäftigung notwendig ist“ (SGB III, § 53). Insbesondere Übergangsbeihilfen (in Form zinsloser Darlehen), Aus

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rüstungsbeihilfen und Reisekostenbeihilfen können gezahlt werden (§ 54 SGBIII).

— Eingliederungs- und Einstellungszuschüsse Bei Einstellung von Arbeitnehmern „mit Vermittlungshemmnissen“ erhalten die Arbeitgeber für maximal ein Jahr einen Zuschuss von bis zu 50 Prozent des Lohns. „Arbeitgeber können zur Eingliederung von Arbeitnehmern mit Vermittlungshemmnissen Zuschüsse zu den Arbeitsentgelten erhalten, wenn deren Vermittlung wegen in ihrer Person liegender Umstände erschwert ist“ (SGB III, § 217). „Der Eingliederungszuschuss darf 50 Prozent des berücksichtigungsfähigen Arbeitsentgelts nicht übersteigen und längstens für eine Förderdauer von zwölf Monaten erbracht werden“ (SGB II, § 218). Für Ältere (ab 50 Jahre) kann die Frist auf zwei Jahre verlängert werden (DATEV 2006: 221).5 „Arbeitgeber, die vor nicht mehr als zwei Jahren eine selbständige Tätigkeit aufgenommen haben, können für die unbefristete Beschäftigung eines zuvor arbeitslosen förderungsbedürftigen Arbeitnehmers auf einem neu geschaffenen Arbeitsplatz einen Zuschuß zum Arbeitsentgelt erhalten“ (SGB III, § 225). „Der Einstellungszuschuß bei Neugründungen kann für höchstens zwölf Monate in Höhe von 50 Prozent des berücksichtigungsfähigen Arbeitsentgelts geleistet werden“ (SGB III, § 227).

— Förderung der Beschäftigung Älterer Nach der Altersteilzeitregelung können Arbeitnehmer (seit 1996) dann, wenn sie mindestens 55 Jahre alt sind, ihre Arbeitszeit für fünf Jahre um die Hälfte reduzieren, ohne dass dies zu entsprechenden Lohneinbußen führt. Der Arbeitgeber zahlt bis zu 70 Prozent des zuvor erzielten Lohns sowie Sozialversicherungsbeiträge entsprechend 90 Prozent dieses Lohns. Gleichzeitig kann der Arbeitgeber einen Zuschuss der Bundesagentur für Arbeit erhalten, wenn er als Ersatz einen Arbeitslosen oder einen Auszubildenden nach Abschluss der Berufsausbildung einstellt.

__________ 5 Von 1998 bis 2003 wurden Lohnkostenzuschüsse bei Einstellung von Arbeitslosen gezahlt, die das 50. Lebensjahr vollendet haben. Die Regelförderung sah einen Zuschuss von maximal 50 Prozent der Summe aus Arbeitsentgelt einschließlich Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung für maximal zwei Jahre vor.

Im Zuge der so genannten Hartz-Reformen wurden weitere Instrumente eingeführt mit der Absicht, die Beschäftigung älterer Menschen zu fördern (Eichhorst und Sproß 2005). Es handelt sich um die berufliche Weiterbildung Älterer (§ 417 SGB III), die Entgeltsicherung für Ältere (§ 421 j SGB III) und den Beitragsbonus (§ 421 k SGB III).

Arbeitnehmern, die 50 Jahre oder älter sind, werden seit Januar 2002 die Kosten der Weiterbildung erstattet (SGB III, § 417). Die Regelung soll bis Ende 2006 gelten.



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