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«Das Einstiegsgeld – eine zielgruppenorientierte negative Einkommensteuer: Konzeption, Umsetzung und eine erste Zwischenbilanz nach 15 Monaten in ...»

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IAW-Diskussionspapiere

Das Einstiegsgeld –

eine zielgruppenorientierte

negative Einkommensteuer:

Konzeption, Umsetzung und eine

erste Zwischenbilanz nach 15 Monaten

in Baden-Württemberg

INSTITUT FÜR

Sabine Dann

ANGEWANDTE

Andrea Kirchmann

WIRTSCHAFTSFORSCHUNG

Alexander Spermann Ob dem Himmelreich 1 Jürgen Volkert 72074 Tübingen T: (0 70 71) 98 96-0 F: (0 70 71) 98 86-99 E-Mail: iaw@iaw.edu September 2001 Internet: www.iaw.edu ISSN: 1617-5654 „Das Einstiegsgeld – eine zielgruppenorientierte negative Einkommensteuer: Konzeption, Umsetzung und eine erste Zwischenbilanz nach 15 Monaten in Baden-Württemberg“ Sabine Dann Andrea Kirchmann Alexander Spermann Jürgen Volkert Zusammenfassung In diesem Beitrag wird eine Zwischenbilanz nach 15 Monaten Experimentierphase mit dem so genannten "Einstiegsgeld in Baden-Württemberg" vorgelegt, die auf einer Sonderauswertung zum 31. März 2001 basiert (vgl. Dann et al. 2001). Das Einstiegsgeld ist ein zeitlich befristeter Einkommenszuschuss zu niedrigen Nettoeinkommen, der langzeitarbeitslosen Sozialhilfeempfängern im Rahmen der Sozialhilfe gewährt wird.

Bei den vorgelegten Zwischenergebnissen handelt es sich um eine eingehende deskriptiv-statistische Analyse, so dass noch keine abschließenden Schlussfolgerungen zum Erfolg des Modellversuchs abgeleitet werden können. Insbesondere kann keine Aussage über mögliche Mitnahmeeffekte getroffen werden. Besonders interessant an den Ergebnissen ist, dass die überwiegende Mehrheit der Sozialhilfeempfänger nach Ablauf der Einstiegsgeldgewährung dennoch weiter arbeitet. Ein erheblicher Anteil der Hilfeempfänger erzielt während oder nach Ablauf der Einstiegsgeldgewährung ein ausreichend hohes Nettoeinkommen, so dass kein Sozialhilfebezug mehr nötig ist.

1 Die Ausgangssituation Sozialhilfefalle In der wissenschaftlichen Diskussion ist es weitgehend unumstritten, dass die fast vollständige Anrechnung eigener Verdienste von Sozialhilfeempfängern auf ihren Hilfeanspruch die legale Erzielung geringer Einkommen finanziell unattraktiv macht.

Die gesetzlichen Bestimmungen führen dazu, dass nur geringfügige Beschäftigungen (630 DM Jobs), Schwarzarbeit und Nettoverdienste oberhalb des Sozialhilfeniveaus für Sozialhilfeempfänger finanziell attraktiv sind. Geringe monatliche Nettoeinkommen, die sich aus Teilzeitbeschäftigung oder aus gering entlohnter Ganztagstätigkeit ergeben, sind finanziell insbesondere für Haushaltstypen mit Kindern uninteressant. Wenn im Ausnahmefall dennoch eine solche Tätigkeit aufgenommen wird, so ist das ein Indiz dafür, dass nicht nur finanzielle Aspekte bei der Aufnahme einer Tätigkeit von Bedeutung sind.

Die Sicht der Sozialhilfeempfänger Der Status quo wird im Folgenden am Beispiel einer fiktiven allein Erziehenden mit einem Kind dargestellt. Aus Vereinfachungsgründen wird ihr Sozialhilfebedarf auf

2.000 DM im Monat festgelegt; der durchschnittliche Bedarf für diesen Haushaltstyp, der sich aus den Regelsätzen für Mutter und Kind, dem Mietzuschuss und einmaligen Leistungen zusammensetzt, liegt in Deutschland leicht darunter.

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Zieht man vom Bedarf von 2.000 DM das anzurechnende Einkommen aus anderen Transfers (z.B. Wohngeld, Kindergeld, Unterhaltszahlungen) ab, so ergibt sich der zu zahlende Sozialhilfebetrag. Eigene Verdienste der Hilfeempfänger werden nach einem komplizierten Verfahren auf die Sozialhilfe angerechnet. Nach den baden-württembergischen Sozialhilferichtlinien sind die ersten 187 DM im Monat anrechnungsfrei (Sockelbetrag), darüber hinaus gehende Nettoeinkommen werden jedoch zu 75 % angerechnet. Konkret werden Nettoeinkommen zwischen 187 DM und 939 DM im Monat zu 75 % angerechnet, von 939 DM bleiben bei der Hilfeempfängerin lediglich 375 DM.1 Anders formuliert: Wenn eine Sozialhilfeempfängerin einen Teilzeitjob mit einem Nettoeinkommen in Höhe von 939 DM annimmt, liegt ihr verfügbares Einkommen bei 2.375 DM im Monat, erzielt sie dagegen kein eigenes Einkommen, dann verfügt sie in unserem vereinfachten Zahlenbeispiel über 2.000 DM im Monat.

Der Betrag von 375 DM ist die so genannte Kappungsgrenze, oberhalb der zusätzliche Nettoeinkommen der allein Erziehenden zu 100 % auf die Sozialhilfe angerechnet werden, und zwar so lange, bis kein Sozialhilfeanspruch mehr besteht. Anders formuDer Betrag von 375 DM ist die Kappungsgrenze. Die Kappungsgrenze beträgt zwei Drittel des Regelsatzes des Haushaltsvorstandes, der wiederum bei 562 DM liegt.

liert: Erzielt eine allein Erziehende durch ein Teilzeit- oder Vollzeitbeschäftigungsverhältnis ein Nettoeinkommen zwischen 939 DM und 2.375 DM im Monat, dann wird dieses zusätzliche Nettoeinkommen vollständig auf die Sozialhilfe angerechnet. Jede zusätzlich verdiente Mark senkt den Sozialhilfeanspruch um eine Mark, das verfügbare Einkommen bleibt bei 2.375 DM im Monat konstant. Der Betrag von 2.375 DM im Monat ist demnach für diesen Haushaltstyp die so genannte Nettosozialhilfeschwelle mit einem Sozialhilfeanspruch von gerade gleich Null.2 Die Sicht des Sozialamts Aus Vereinfachungsgründen wird im Folgenden von anzurechnenden Einkommen wie Wohngeld und Unterhalt abstrahiert – sie werden annahmegemäß gleich Null gesetzt.





Die Sozialhilfeausgaben für eine Kommune belaufen sich im betrachteten Fall auf 2.000 DM im Monat. Verdient die Hilfeempfängerin ein Nettoeinkommen von 187 DM im Monat (Sockelbetrag), so ändert sich nichts an den Sozialhilfeausgaben der Kommune.

Nettoeinkommen zwischen 187 DM und 939 DM im Monat werden zu 75 % auf die Sozialhilfe angerechnet. So werden z. B. bei einem Nettoeinkommen von 900 DM exakt 534,75 DM auf den Sozialhilfeanspruch der Hilfeempfängerin angerechnet, so dass die monatlichen Sozialhilfeausgaben der Kommune auf 1.465,25 DM (2.000 DM abzüglich 534,75 DM) sinken. Nettoeinkommen zwischen 939 DM und 2.375 DM im Monat

werden voll angerechnet, so dass die Sozialhilfeausgaben mit jeder zusätzlich verdienten Mark bis auf Null DM sinken. An diesem Zahlenbeispiel wird der Einsparmechanismus durch die Anrechnung von Einkommen von Sozialhilfeempfängern deutlich:

Eigene Verdienste der Hilfeempfänger senken die Sozialhilfeausgaben, sobald eine Anrechnung stattfindet. Je geringer die Anrechnung, desto höher sind die Anreize für Hilfeempfänger, aber desto weniger Sozialhilfe kann das Sozialamt bei Arbeitsaufnahme einsparen. Bei vollständiger Anrechnung ist die potenzielle Einsparung der Sozialämter maximal, jedoch der Arbeitsanreiz minimal. Würden ausschließlich finanzielle Aspekte bei der Arbeitsaufnahme eine Rolle spielen, dürfte eine vollständig informierte Sozialhilfeempfängerin im Nettoeinkommensbereich der Vollanrechnung (939 DM bis 2.375 DM) kein Einkommen erzielen, so dass die Kommunen keine Einsparungen erzielen können.

Das Einstiegsgeld nutzt diesen Zusammenhang zwischen Anreizen zur Arbeitsaufnahme und Einsparungen an Sozialhilfe. Die Grundidee des Einstiegsgeldes ist es, ausreichend hohe Anreize für die Sozialhilfeempfänger zur Erzielung eigener Einkünfte zu setzen, so dass es sich für Hilfeempfänger mehr als bisher finanziell lohnt zu arbeiten. Neben den Beschäftigungswirkungen ergeben sich auch fiskalische Effekte: Die Kommunen können bei Arbeitsaufnahme Einsparungen durch geringere oder völlig wegfallende Beträge an ergänzender Sozialhilfe erzielen. Ferner ergeben sich bei sozialversicherungs- und steuerpflichtigen Tätigkeiten Abgaben sowie Lohn- beziehungsweise Einkommensteuer.

2 Die Nettosozialhilfeschwelle existiert nur für erwerbstätige Sozialhilfeempfänger, jedoch nicht für Erwerbstätige ohne Sozialhilfebezug.

2 Der Modellversuch „Einstiegsgeld“ in Baden-Württemberg Das so genannte „Einstiegsgeld für langzeitarbeitslose Sozialhilfeempfänger“ wurde von Alexander Spermann an der Universität Freiburg entwickelt (vgl. Spermann 1996, 2001). Die drei wesentlichen Bausteine des Einstiegsgeldes sind:

1. Die Begrenzung auf bedürftigkeitsgeprüfte Langzeitarbeitslose Um Mitnahmeeffekte durch Nicht-Bedürftige zu minimieren, wird vorgeschlagen, das Einstiegsgeld auf Arbeitslosenhilfeempfänger und arbeitsfähige Sozialhilfeempfänger zu begrenzen, deren tatsächliche Bedürftigkeit geprüft wurde. In Deutschland dürfte diese Gruppe ungefähr 2 Million Menschen umfassen. Der baden-württembergische Modellversuch ist jedoch auf langzeitarbeitslose Sozialhilfeempfänger begrenzt.

2. Einführung eines hohen finanziellen Anreizes durch nur teilweise Anrechnung eigener Verdienste auf den Hilfeanspruch Der geringste finanzielle Anreiz ist mit der Vollanrechnung verbunden, bei einer Null-Anrechnung wie beim Sockelbetrag oder bei Schwarzarbeit ist das Transfersystem in Bezug auf den finanziellen Anreiz neutral. Bei der Null-Anrechnung ist lediglich das Steuer- und Abgabensystem anreizfeindlich, weil es einen Keil zwischen Brutto- und Nettoeinkommen treibt. In Anlehnung an steuerrechtliche Regelungen wird als "Spitzenanrechnungssatz" für Hilfeempfänger 50 % des Bruttoeinkommens vorgeschlagen. Wenn von einer zusätzlich verdienten "Bruttomark" die Hälfte beim Hilfeempfänger verbleibt, so ist der finanzielle Anreiz deutlich höher als im derzeitigen System, Schwarzarbeit wird unattraktiver als zuvor, bleibt aber zumindest kurzfristig finanziell vorteilhafter. Es spricht jedoch nichts gegen die Konzeption, beim Einstiegsgeld einen deutlich geringeren Spitzenanrechnungssatz zu wählen, der näher an der Null-%-Anrechnung der Schwarzarbeit liegt, um höhere Anreize – auch im Hinblick auf Schwarzarbeit – zu setzen. Allerdings reduziert sich dann unter Umständen der Einspareffekt bei den Kommunen.

3. Die zeitliche Befristung Der Baustein „zeitliche Befristung“ unterscheidet das Einstiegsgeld wesentlich von anderen Vorschlägen. Es wird angenommen, dass bereits eine befristete Verbesserung der finanziellen Anreize den Einstieg in den ersten Arbeitsmarkt erleichtert.

Die zeitliche Befristung erlaubt die fiskalisch neutrale Einführung des Einstiegsgeldes und minimiert Mitnahmeeffekte durch bereits Erwerbstätige. Durch die zeitliche Befristung können hohe finanzielle Anreize gesetzt werden, ohne den Preis hoher Einführungskosten. Außerdem erzeugt ein zeitlich befristetes Einstiegsgeld für den Hilfeempfänger den Anreiz, sich weiter zu qualifizieren. Als Zeitraum der Befristung werden zwölf Monate vorgeschlagen, für allein Erziehende und Familien sind auch längere Zeiträume vorstellbar.

Im Jahr 1998 hat das IAW der Landesarbeitsgemeinschaft „Hilfe zur Arbeit“ das Einstiegsgeld vorgestellt und dessen Erprobung vorgeschlagen. Im selben Jahr hat die Landesarbeitsgemeinschaft diesen Vorschlag beraten und empfohlen, das „Einstiegsgeld“ in einigen baden-württembergischen Stadt- und Landkreisen als weitere Variante der Maßnahmen der Hilfe zur Arbeit nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG) in einem Modellversuch zu erproben. Die Landesregierung hat diese Empfehlung aufgegriffen und die Stadt- und Landkreise um Mitwirkung an dem Modellversuch gebeten. Voraussetzung für den Modellversuch war die Experimentierklausel nach § 18 Abs. 5 Bundessozialhilfegesetz (BSHG), die eine zeitlich befristete geringere Anrechnung von Erwerbseinkommen der Hilfeempfänger bei Arbeitsaufnahme ermöglicht. Am Modellversuch nehmen die baden-württembergischen Stadtkreise Freiburg, Karlsruhe und Mannheim sowie die Landkreise Alb-Donau, Böblingen, Esslingen, Rhein-Neckar, Tübingen und Waldshut teil. Anfang 1999 wurde das IAW vom Sozialministerium Baden-Württemberg mit der wissenschaftlichen Begleitforschung beauftragt. Im Verlauf des Jahres 1999 haben die Modellkreise gemeinsam mit dem IAW die regionalen Voraussetzungen und Besonderheiten geklärt, eigene Konzepte entwickelt, die Grundlagen für eine möglichst aussagefähige Erfolgsmessung geschaffen und schließlich zur Jahreswende 1999/2000 das Einstiegsgeld selbst eingeführt. Der Modellversuch läuft bis Mitte 2002. Eine abschließende Bewertung des Modellversuchs wird im Herbst 2002 vorliegen.

2.1 Varianten des Einstiegsgeldes in der Praxis

Die oben kurz dargestellten drei Bausteine des Einstiegsgeldes wurden in der Praxis den kommunalen Gegebenheiten angepasst. Je nach Verhältnissen und Einschätzungen vor Ort wurden in Baden-Württemberg neun und in Hessen sieben verschiedene Einstiegsgeldvarianten entwickelt; die hessischen Varianten werden hier der Vollständigkeit halber dargestellt. Die Details dieser Varianten sind im Anhang in den Tabellen 1 und 2 dokumentiert. Hier sollen lediglich die verschiedenartigen Intentionen und Einschätzungen dargestellt werden, die zu den unterschiedlichen Varianten der drei Bausteine geführt haben.

Zielgruppe In der Regel wurden als Zielgruppe Sozialhilfeempfänger gewählt, die seit mehr als zwölf Monaten im Hilfebezug sind. Einige Kommunen nahmen jedoch bewusst Mitnahmeeffekte in Kauf und gewähren Sozialhilfeempfängern vom ersten Tag des Hilfebezugs an ein Einstiegsgeld. Damit tragen sie dem Umstand Rechnung, dass Arbeitslose in der Regel bereits über einen längeren Zeitraum Arbeitslosengeld und

-hilfe bezogen haben, bevor sie sozialhilfebedürftig wurden.

In einzelnen Kommunen werden Jugendliche bis 25 Jahren explizit aus der Zielgruppe ausgeschlossen, weil für diese Gruppe der Erwerb einer Schul- beziehungsweise Berufsqualifikation vorzuziehen ist. Andere Kommunen hoben allein Erziehende als Zielgruppe heraus oder nahmen ausschließlich allein Erziehende in die Zielgruppe auf.

Finanzieller Anreiz Die finanziellen Anreize unterscheiden sich zwischen den Kommunen zum Teil erheblich. Insbesondere wird zwischen der Anrechnung nach dem Netto- und dem Bruttoeinkommen unterschieden. Eine Kommune wählte 50 % des Bruttoeinkommens, die meisten Kommunen in Baden-Württemberg entschieden sich für 50 % des Nettoeinkommens als finanziellen Anreiz, was aus Sicht dieser Kommunen verwaltungstechnisch einfacher schien, da die Sachbearbeiter die Eingabe von Nettoeinkommen gewohnt waren. Unterschieden werden einkommensdegressive und zeitlich degressive Variante. Die einkommensdegressive Variante wurde mit der Begründung gewählt, den Einkommensabstand zwischen Einstiegsgeldempfängern und nicht-bedürftigen Erwerbstätigen nicht zu groß werden zu lassen. Zeitlich degressive Varianten wurden damit begründet, dass der Einkommensverlust nach dem Ablauf des Einstiegsgeldes bei weiterbestehender Beschäftigung nicht zu groß werden sollte.



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